Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг

Федеральное агентство по образованию Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ»

Е.М. Гиляров

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ В 1905-1929 ГГ. Монография

Москва 2010

УДК 342 (470) (09) ББК 67.400 (2) Г 47

Гиляров Е.М. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ, 2010. 384 с. В монографии комплексно рассмотрены особенности становления и развития органов исполнительной власти России в сложнейшие периоды истории ее государственности в начале ХХ века. Проанализирована проблема с точки зрения изменения системы правового статуса органов исполнительной власти, а также особенностей их нормативно-правового регулирования. Много внимания уделено организации и деятельности органов исполнительной власти советского государства, которое во многих отношениях впитали традиции дореволюционной системы органов власти и правового регулирования их деятельности. Предназначена для всех, интересующихся историей государства и права России. Рецензенты: д-р юр. наук, проф. С.Н.Рожнов; канд. юр. наук, доц. Ю.М.Саранчук Рекомендовано к изданию редсоветом НИЯУ МИФИ

ISBN 987-5-7262-1295-1

© Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ», 2010

Предисловие Настоящая работа посвящена исследованию одного из сложнейших периодов государственно-правового развития нашей страны – перехода от абсолютной монархии к государству иного типа. Государству, соответствующему совершенно иным отношениям в различных сферах общественных отношений – от производства материальных благ до установления гарантий широкого спектра прав и свобод человека и гражданина. Данный период российской истории был предметом пристального внимания советских историков, которые анализировали его через призму развития социально-политических событий, руководствуясь крылатым выражением, приписываемым М.Н.Покровскому о том, что «история – это политика, опрокинутая в прошлое». При этом, события предшествующие октябрьскому перевороту 1917 г., оценивалось ими как исключительно закономерные, приведшее к известным результатам. Такому анализу событий соответствовала значительная мифологизация российской истории. В не меньшей степени мифологизировали и продолжают мифологизировать данный период истории как СМИ, так и те обществоведы, которые анализируют события того времени в постсоветский период. Многое в этом анализе говорит о выполняемом определенном социальном заказе, заключающемся в негативной оценке всего советского периода нашей истории и идеального, а иногда и «сусального» подхода к анализу дооктябрьского периода истории России. Здесь историки и публицисты часто совершают грубую методологическую ошибку, оценивая события того времени с точки зрения нашего современного опыта и знания. А главная, на взгляд автора, задача должна состоять в том, чтобы проанализировать рассматриваемые события изнутри, посмотреть на их развитие комплексно. Важная задача, которую ставил перед собой автор, заключалась в том, чтобы проследить определенную преемственность как в развитии одного из важнейших элементов формы правления – организации деятельности органов исполнительной власти, так и в тенденциях изменения российской правовой системы в целом. В этом случае автор исходил из понимания относительной 3

самостоятельности государственного аппарата, сохраняющейся в его развитии на длительный срок, которая часто диктуется не объективными потребностями развития общества, а субъективными целями и интересами работников этого аппарата. Подобного рода исследование необходимо, прежде всего, для того, чтобы избежать повторения ошибок прошлого в условиях современной административной реформы. Необходимо оно и для того, чтобы представить историю государственно-правового развития России, исходя из анализа реальных причинно-следственных связей, а не навязывания читателю очередной, подогнанной под определенную политическую ситуацию, схемы российской истории. Настоящая работа предназначена для студентов, аспирантов и преподавателей, специализирующихся в области истории отечественного государства и права, административного права России и истории государственного управления России.

4

Глава 1. Особенности становления системы органов исполнительной власти России и ее регулирования (1905-1914 гг.) §1. Предпосылки реформы исполнительной власти Несмотря на всю непоследовательность и противоречивость буржуазно-демократических преобразований второй половины XIX века, формирование новых отношений капиталистического характера достигло в стране в конце века значительных успехов. При этом оно оставалось весьма противоречивым, отягощенным грузом нерешенных и не решаемых властью проблем. Бурно развивавшемуся российскому капитализму (только в 90-х годах в Империи возникли 40 процентов всех действовавших накануне революции 1905 г. промышленных предприятий), было тесно в рамках абсолютной монархии. Еще недавно, будучи отсталой аграрной страной, российское государство к 1900 году по общему объему производства вышло на 5-е место в мире, уступая лишь США, Англии, Германии и Франции1. Возникавшие в России отрасли промышленности оснащались самым современным оборудованием мирового класса из разных стран. Для организации производства (особенно крупномасштабного машинного) приглашались иностранные высококвалифицированные специалисты. Высокоразвитые страны мира были заинтересованы в том, чтобы вкладывать средства в российскую промышленность – для них это оборачивалось огромными прибылями, вывозимыми за рубеж. В 1900 году сумма зарубежных капиталовложений в наши промышленные предприятия составляла почти 5 миллиардов рублей2. В России, как и в странах Запада, процесс промышленного развития носил неравномерный характер. Середина 90-х годов ознаменовалась бурным подъемом экономики, продолжавшимся до кризиса 1900-1903 гг. За последние сорок лет XIX в. объём промышлен1

Полторак С.Н. Россия за сорок лет. СПб. 1998. С. 34. Бовыкин В.И. К вопросу о роли иностранных капиталов в России//Вестник Московского государственного университета. Серия IX. История. 1964. № 1, С. 69. 2

5

ной продукции в России увеличился в 7 с лишним раз, в то время как в Германии – в 5, во Франции – в 2,5, в Англии – в 2 с лишним раза1. Такие высокие темпы прироста промышленной продукции в значительной мере объяснялись относительно слабым уровнем промышленного развития России к началу 60-х годов − им сопутствовали и сравнительно низкая производительность труда, и низкий уровень производства товаров на душу населения. В то же время в России существовала нехватка капиталов. «Общая сумма капиталов, привлеченных не только в акционерное, промышленное и торговое дело, но и на потребности государственного, городского, банковского и земельного кредита», составляла 11 млрд. руб., «из коих около половины притекали из-за границы», в то время как в Германии и Франции «итог движимых ценностей» превышал 30 млрд. руб., а в Англии – 60 млрд. руб.2. Развитие промышленности в России способствовало росту и концентрации рабочего населения. По данным, основанным на отчетах фабричной и горнозаводской промышленности, земств, а также переписи населения 1897 г., к началу XX в. в России было 14,2 млн. наемных рабочих, в том числе промышленных – 1,9 млн., сельскохозяйственных – 3,2 млн., кустарно-ремесленных – 4,6 млн. и 3,7 млн. отходников3. К началу XX в. из 1,5 млн. рабочих разных отраслей промышленности почти половина (46 процентов) были заняты на 589 крупнейших предприятиях страны. 216 фабрик и заводов имели более тысячи рабочих, а 373 – от 500 до 10004. Следствием развития промышленности стал значительный рост городов и городского населения. К концу 90-х годов в них проживало более 17 млн. человек, или около 13,25 процента всего населения империи5. По переписи 1897 г., население обеих столиц превышало миллион человек. Около полумиллиона жителей было в каждом из двух других городов Российской империи – Одессе и Варшаве. Города приобретали промышленный облик. Петербург превратился в 1

Хромов П.А. Экономическое развитие России. М. 1967. С. 283. Всеподданнейший доклад С.Ю.Витте «О положении нашей промышленности». Февраль 1900 г.//Историк-марксист. 1935. т. 2/3. 3 История рабочего класса России. М. 1972. С. 18. 4 Рашин А.Г. Формирование рабочего класса. М. 1958. С. 176-177. 5 Менделеев Д.И. Соч. М. 1952. т. 21. С. 439. 2

6

центр машиностроения, в нем развивались новые отрасли промышленности – химическая и электротехническая. Московский промышленный район сохранил за собой положение крупнейшего в стране. Помимо старых (Центрального промышленного района и Урала), возникали новые – угольно-металлургический район на Юге страны и нефтяной район в Баку. Металлургические заводы Юга строились на иностранные капиталы, были оборудованы новейшей техникой и отличались высокой производительностью труда. К началу 90-х годов внутреннее производство удовлетворяло потребности страны в чугуне на 93,7 процента, железе – на 91,7, стали – на 97,1 процента. Особенностью экономического развития пореформенной России, сохранившейся на длительный период, был обширный и растущий государственный сектор экономики. Государственное предпринимательство в России ХХ века было представлено военными, горными, спиртоводочными и лесопильными заводами. Всего в систему казенного хозяйства входили более 700 предприятий обрабатывающей промышленности 1. В других отраслях народного хозяйства оно было представлено железными дорогами и мастерскими, портовыми сооружениями и речными судами, предприятиями связи, коммунальными предприятиями, лесничествами, охранявшими и восстанавливающими леса, заготовлявшими и продававшими лес; в полиграфии – типографиями и коммерческими издательствами; в торговле – складами и магазинами; в сельском хозяйстве – конезаводами, элеваторами, зернохранилищами, образцовыми фермами, опытными станциями и т.д. Кроме того, примерно половина всего земельного фонда и недра страны принадлежали казне2. Общий вклад госсектора в бюджет страны составлял от 32 процента в 1900 г. до 60 процентов в 1905 г. 3 С конца XIX в. государство пыталось приспособить свои предприятия к рынку, перевести их на коммерческий расчет. Режимы в госпредпри1

Былое. 1994. №; 3. С. 3. Лапина С.Н. Лелюхина Н.Д. Советская экономика на завершающем этапе НЭПа: тенденции и перспективы развития. // НЭП: завершающая стадия: состояние экономики и политики. М. 1998. С. 7-8 3 Там же. С. 9. 2

7

нимательстве были разными: рыночными, нерыночными, смешанными. Рыночный режим был характерен для железных дорог, коммунальных предприятий, нерыночный − для проведения шоссейных и грунтовых дорог, предприятий сельского хозяйства, смешанный режим применялся на предприятиях связи, в портовых сооружениях (в урезанном виде – на военных и казенных заводах). В пореформенной России велось интенсивное железнодорожное строительство, особенно в 70-е и 90-е годы. В среднем в России в это время строилось около 3 тыс. верст железных дорог ежегодно. В XX век Россия вступила, имея вторую в мире по протяженности железнодорожную сеть, причем 40 процентов ее были построены в 90-е годы.1 Железнодорожное строительство способствовало развитию промышленности, сосредоточению капиталов в руках крупных финансистов и фабрикантов. Бурное железнодорожное строительство, развитие промышленности и торговли ускорили приток в сферу предпринимательства представителей разных сословий русского общества и процесс консолидации русской буржуазии. К началу ХХ века число предпринимателей, относившихся к разряду крупной буржуазии, достигало 1,5 млн. человек2. Несмотря на бурное развитие промышленности, к концу XIX века Россия оставалась аграрной страной: ¾ населения страны были связаны с сельским хозяйством. Русское крестьянство было самой большой и самой бесправной частью населения страны. Перейдя в состояние «свободных сельских обывателей», крестьяне были причислены к разряду «податных сословий» и оставались основными налогоплательщиками. Тяжелым бременем на крестьян легли выкупные платежи. Кроме общих для всех сословий казенных и земских сборов, для крестьян были установлены: мирские сборы и повинности, налог на обязательное страхование строений, сборы на пополнение продовольственных капиталов. 1

Соловьева А.М. Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX века. М. 1975. С. 271. 2 Лаверычев В.Я. Крупная буржуазия в пореформенной России: 1861-1900. М. 1974. С. 70-71.

8

Мир оплачивал содержание сельских церквей, выборные крестьянские должности. Вплоть до аграрной реформы Столыпина частная собственность на землю в полном объеме отсутствовала. После отмены крепостного права 4/5 надельных земель оказались в общинном землепользовании1. Община несла ответственность за уплату податей. Сельские сходы определяли раскладку налогов между членами общины, разделяли между ними земли, осуществляли надзор над налогоплательщиками. Община могла отбирать у недоимщиков наделы, подвергать их телесному наказанию по приговору волостного суда. В особых случаях вышестоящая администрация прибегала к мерам взыскания: продаже недвижимости и скота, принадлежавших недоимщикам. Крестьянство было связано существовавшей паспортной системой, ограничивавшей возможности свободного передвижения. Тем не менее, реформы второй половины XIX в. способствовали социальному расслоению крестьянства и выделению из крестьянской среды наиболее обеспеченных фермерских хозяйств. Однако процесс этот «шел замедленными темпами и в целом не достиг широкого размаха»2. Зажиточная часть крестьянства стремилась к увеличению своих наделов. В то же время массы беднейшего крестьянства страдали от малоземелья и чересполосицы, разорялись и превращались в пролетариев. В 50 губерниях Европейской России было 395 млн. десятин земли, но из них только 280 млн. пригодных для ведения сельского хозяйства. Из общего количества земель в 1905 году 154,6 млн. десятин (39,1 процента) принадлежали государству, церкви и городам, 138,7 млн. (35,1 процента) составляли надельные земли и, наконец, 101,7 млн. (25,8 процента) – частновладельческие. Из них 53,1 млн. десятин принадлежали дворянам, 20,4 млн. – разным группам городского населения, 13,2 млн. десятин находились в личном владении крестьян, 7,6 млн. – у крестьянских товариществ и 3,7. млн. – у сельских об1

Анфимов А.М. Крупное помещичье хозяйство Европейской России (конец XIXначало XX века). М. 1969. С.364. 2 Ковальченко И.Д. Милов Л.В. Всероссийский аграрный рынок XVII - начала XX века. М. 1974. С. 370.

9

ществ1. Лучшие земли принадлежали представителям высшего сословия – дворянам. Тем не менее, к 1905 году крестьянские земли (надельные, находившиеся в личном владении, а также во владении обществ и товариществ) составляли около двух третей всех обрабатывавшихся земель. Крестьянское хозяйство занимало «доминирующее положение в сельскохозяйственном производстве» 2. В пореформенный период в Европейской России резко увеличился прирост сельского населения – с 1863 по 1897 г. на 26 323 тыс. человек. За эти годы около 3 млн. крестьян ушло в города и превратилось в наемных рабочих. К началу XX в. в Европейской России возникло аграрное перенаселение3. Это капиталистическое по своей природе явление стало одной из причин усилившегося еще в 90-е годы переселенческого движения в Новороссию, на Кавказ, в Заволжье, Сибирь, Казахстан и Среднюю Азию. Крестьяне устремлялись на новые земли из густонаселенных районов страны: земледельческого центра, Левобережной Украины, Поволжья, Восточной Белоруссии и Киевской губ. Правобережной Украины4. В 80-е годы, под влиянием мирового аграрного кризиса, началось падение цен на хлеб, затянувшееся почти до конца 90-х годов 5. Подавляющее большинство российского крестьянства не способно было бороться с падавшей доходностью своих хозяйств. Противостояли мелкому крестьянскому землевладению крупные помещичьи хозяйства. Из 219 млн. десятин обшей площади помещичьей и крестьянской земли, помещикам принадлежало 79,3 млн. десятин, (36,2 процента) «более трети земли находилось в руках 1

Статистика землевладения 1905 года. Свод данных по 50 губерниям Европейской России. СПб. 1907. С. 11, 136, 142, 162. 2 Ковальченко И. Д., Милов Л. В. Всероссийский аграрный рынок... С. 251, 372. 3 Анфимов Л М. Крестьянское хозяйство Европейской России 1881-1904. М. 1980. С. 10-11, 23-26, 229. 4 С 1897 по 1916 г. число переселенцев составило 5-2 млн. (см.: Брук С.И., Кабузан В.М. Динамика и этнический состав населения России в эпоху империализма (конец XIX в. − 1917 г.)//История СССР. 1980, № 3. С. 82-85.) 5 Егиазарова И. А. Аграрный кризис конца XIX века в России. М. 1959. С. 162, 165.

10

собственников, доля которых в числе всех владельцев земли едва превышала 1 процент»1. Большинство помещиков были потомственными дворянами, а среди крупных землевладельцев преобладали представители старинной титулованной знати2. К 1897 г. в «империи насчитывалось 1853184 потомственных, личных дворян и классных чиновников (с семьями) (без Польши, Финляндии и Прибалтики – 1653211), что составляло около 1,5 процентов численности населения»3. Удельный вес поместного дворянства в общей массе самого привилегированного сословия империи упал в пореформенный период, но все еще оставался значительным и достигал к началу XX в. около 30-40 процентов4. Во второй половине XIX столетия ускорился процесс имущественной дифференциации поместного дворянства. С 1877 по 1905 г. в общей массе дворян-землевладельцев несколько возрос процент владельцев мелких поместий за счет сокращения средних. Обедневшие и разорявшиеся помещики превращались в простых хлебопашцев, попадали в разряд среднего и мелкого чиновничества. К 1905 г. в 44 губерниях Европейской России было 59748 поместий размером до 100 десятин, в том числе 33205 владельцев имели земельные участки менее 20 десятин и реально уже не относились к классу помещиков. Владений от 100 до 500 десятин было 25557, от 500 до 1000 десятин – более 8 тыс., от 1000 до 5000 – 6882 и, наконец, свыше 5000 десятин – только 1131 владение 5. Острота конфликта в аграрном секторе экономики страны выражается и такими цифрами: 10,5 млн. крестьянских дв о1

Анфимов А.М. Крупное помещичье хозяйство Европейской России… С. 24-25. См также: Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России 1861-1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация. М.1979. С. 62-68. 2 Минарик Л.П. Экономическая характеристики крупнейших земельных собственников России конца XIX-начала XX в. М. 1971. С. 13-24; Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России... С. 67. 3 По данным А.П.Корелина. в России к началу XX в. сохранилось 830 родов титулованной знати, в том числе «около 250 российско-княжеских, 310 графских.... 1 герцогский род и 3 фамилии маркизов». (Там же. С. 31) 4 Там же. С 62-286. 5 Там же. С 62-66. См также: Дякин В.С. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг. Л., 1978. С. 13.

11

ров имели примерно столько же земли, что и 30 тыс. помещиков 1. Особенность помещичьего землевладения в России состояла в высокой концентрации земель в руках небольшой группы владельцев. Почти 4/5 всей площади помещичьих земель приходилось на владения размером свыше 500 десятин2. Развитие капитализма в сельском хозяйстве приводило крупное землевладение к постепенной утрате им своего дворянского характера. К 1905 г. около одной трети крупных земельных собственников были выходцами из купцов и крестьян. В пореформенный период получило развитие дворянское предпринимательство. Крупные землевладельцы стали вкладывать капиталы в акционерные компании и промышленные предприятия. Русская пореформенная деревня оказалась вовлечённой в буржуазную аграрную эволюцию. Анализ В.И.Лениным данных всеобщей переписи населения за 1897 год дает следующую картину социальной структуры Российской империи: из 125 млн. жителей Российской империи сельскохозяйственное население составляло – 97 млн., торговопромышленное – 21,7 млн., непроизводительное – 6,9 млн. человек3. определил и классовую структуру российского общества:4 Крупная буржуазия, помещики, высшие чины и прочие…………………..~ 3,0 млн. жителей Зажиточные мелкие хозяева……………….~ 23,1 млн. Беднейшие мелкие хозяева……………….~ 35,8 млн. Пролетарии и полупролетарии…………….~ 63,7 млн. В стране проживали представители 146-ти национальностей 5, большую часть которых – порядка 85 миллионов – составляли рус-

1

Полторак С.Н. Россия за сорок лет. СПб. 1998. С. 42. Анфимов А.М. Крупное помещичье хозяйство Европейской России... С. 24-25. См. также: Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России.. С. 62-68. 3 Ленин В.И. Полн. собр. соч. т. 3. С. 502. 4 Там же. С. 505. 5 Бущик Г.П. Российская революция 1905-1907 гг. – первая буржуазная революция эпохи империализма. Минск. 1990. С.8.

2

12

ские, украинцы и белорусы1. Несмотря на множество конфессий в стране, люди разных вероисповеданий традиционно сосуществовали довольно мирно. В Империи около 70 процентов населения составляли представители православия, более 9 процентов – сторонники римско-католической церкви, почти 3 процента – протестанты, 11 процентов – магометане, свыше 4 процента – иудеи2. Почти 27 миллионов жителей России, т.е. каждый 5-й, были грамотными: умели писать и читать по-русски или на своем родном языке3. В государстве насчитывалось 250 тысяч священнослужителей, 213 из которых представляли православную церковь.4 Купечество по численности почти не уступало деятелям церкви. Ненамного отставали от них деятели административных государственных органов, суда и полиции – почти 225 тысяч человек5. Важную роль в общественной жизни России играла интеллигенция. Трудно не согласиться с мнением крупнейшего исследователя проблем русской интеллигенции В.Р.Лейкиной-Свирской, которая считала, что социальная роль интеллигенции проявляется в осуществлении ею исторически обусловленных общественных функций6. По переписи 1897 г. насчитывалось приблизительно 870 тыс. человек умственного труда7. Благодаря своим знаниям и политической грамотности интеллигенция представляла активную политическую силу общества. В российской интеллигенции были представлены и элементы служилой интеллигенции, участвовавшей в обеспечении управления важнейшими отраслями государственного управления. Но наиболее массовыми слоями интеллигенции стали ее представители, участвовавшие в профессиональном обслуживании материального производ1

Общий свод по империи результатов разработки данных первой всеобщей переписи населения, произведенной 1 января 1897 года. СПб 1905. т. 2. С.2. 2 Распределение населения Империи по главным вероисповеданиям. СПб. 1901. С.2,3. 3 Общий свод по империи результатов…С. 128, 129. 4 Там же. С. 268. 5 Там же. С. 295. 6 Лейкина-Свирская В.Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX в. М. 1971. С. 17. 7 Шепетев В.И. История государственного управления в России. СПб. 2004. С. 301.

13

ства в сфере промышленности и сельского хозяйства (техническая интеллигенция), в сфере образования и медицинского обслуживания населения. Специфической функцией интеллигенции является идеологическое обслуживание общества, именно в этой среде интеллигенции непосредственно отражалась борьба различных общественных сил, мировоззрений. Здесь проявлялись различные течения, отражавшие формирование идеологии нового общества. В конце XIX века начинают возникать объединения технической интеллигенции в различных формах: Политехническое общество при Московском высшем техническом училище, издававшем свои «Труды», Общество горных инженеров, Общество гражданских инженеров, Общество электротехников и др. Русское техническое общество в начале ХХ века имело отделения в 40 промышленных городах1. На своих съездах эти общественные объединения обсуждали животрепещущие вопросы участия русской интеллигенции в общественном развитии страны вплоть до разработки проектов конституционных программ ее развития. Теоретическое осмысление задач, стоящих перед обществом в новых условиях взяла на себя инт елл ек т уальна я элита стр а ны. Найти вых од из кри зиса пы тал ись мн оги е. Н.А.Бердяев, С.Н.Булгаков, М.О.Гершензон, А.С.Изгоев, Г.А.Китаковский, П.В.Струве, С.Л.Франк и другие в те годы размышляли о творческом самосознании, о защите прав личности и этике нигилизма. Делались попытки определить место интеллигенции в общественном развитии и осмыслить суть духовнонравственных процессов в среде студенческой молодежи. Идеи этих людей были интересны, но часто отвергали одна другую. Например, П.Б.Струве отмечал в дни революции глубокое брожение в кругу интеллигенции, зарождение новых идей. В интеллигенции он видел надежду будущего, которая способна выстоять в условиях «недобитого абсолютизма»2. Публицист С.С.Гарт считал, что интеллигенция повинна в соблазнении крестьян и рабочих социали-

1 2

Лейкина-Свирская В.Р. Указ соч. С. 43. Струве П.Б. Интеллигенция и революция.//Вехи. М. 1990. С. 174.

14

стическими идеями, хотя, на самом деле они являются «естественными союзниками буржуазии»1. В поисках идей дальнейшего развития общества интеллигенция обращалась к различным концепциям западных теоретиков. В частности, некоторые ученые и политики того времени обращались к общинной демократии, идеи о которой в середине и во второй половине XIX века разрабатывали теоретики Германии, Англии, Франции, Бельгии. Отражением кризиса политических и духовных ценностей западного общества, их следствием во многом стало распространение среди интеллигенции социалистических идей как нового и наиболее перспективного в то время политического течения. Среди сторонников этих идей, понимавшихся по-разному, были деятели разных политических взглядов от П.А.Кропоткина до П.Б.Струве; от Г.В.Плеханова до В.И.Ленина; от А.Н.Потресова до Н.А.Бердяева. Идеи социализма нашли благодатную почву в среде народных учителей, врачей, художников, писателей, ученых, юристов, студентов. Многих – от артистов МХАТа до торговых, промышленных и государственных служащих – привлекали новые взгляды. Процесс развития социального самосознания в начале ХХ века затронул не только интеллигенцию России. Он также дает начало очень важному и более глубокому процессу – формирования и развития гражданского общества, характерного для всех стран, вступивших на буржуазный путь развития в новое время. Для нашей страны он характерен более поздним временем вступления на этот путь. Хотя, безусловно, Россия в предыдущие периоды своего развития не была изолирована от влияния аналогичных процессов, происходивших в западноевропейских странах. Процессы, происходившие в нашей стране в начале ХХ века, были весьма далеки от воплощения общих принципов и идей, лежащих в основе современного понимания гражданского общества, включающего в себя первичные самоуправляющиеся общности: – семью; корпорации и ассоциации; общественные объединения творческого, этического, религиозного и иного характера; учреждения здравоохранения; 1

Гарт С.С. Почему зашаталась Россия. Бывшая русская правда и будущее. СПб. 1910. С. 230.

15

разнообразные коммуникации; собственность; предпринимательство; свободный труд; частную жизнь граждан и складывающиеся на этой почве различные связи и отношения; соционормативные регуляторы поведения и деятельности людей – право, религию, мораль, обычаи, традиции и соответствующие им учреждения и институты; автономную от государства и защищенную законом сферу самоуправления и др. Начавшиеся изменения в сфере социально-экономических отношений дали начало формированию элементов гражданского общества в России конца XIX – начала ХХ века. Как считает известный исследователь социальной истории России Б.Н.Миронов, особенностью становления российского гражданского общества было то, что оно шло не «снизу» − через экономические объединения граждан, а «сверху» – через представлявшиеся возможности ассоциаций в самоуправлении1. Это объясняет повышенный интерес городского населения к объединениям различного рода и, прежде всего, к созданию профессиональных союзов. В начале 1900-х годов было сформировано 652 профессиональных союза, в которых состояло 245 тысяч членов. В стране действовало 35 межсоюзных органов, которые обеспечивали связь между профессиональными объединениями2. Начали развиваться и иные самодеятельные организации – благотворительные для получения образования (их было в 1905 году 45000), просветительские (1905 – 200), профессиональные объединения ученых и творческих работников (1900 г – 180)3. Широко стала распространяться такая форма самоорганизации, как кооперация. К январю 1917 г. в России было 60 тысяч различных видов кооперативов, численность которых вместе с членами семей их участников составляла не менее 50 процентов всего населения России4. Однако в нашей стране одной из главных причин препятствующих развитию элементов гра-

1

Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII – ХХ вв.) Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. Т. 2. СПб. 1999. С. 288-289. 2 История профсоюзов СССР. Ч. 1. М. 1977. С. 31. 3 Гражданское общество: истоки и современность. СПб. 202. с. 75. 4 Очаковский А.П. Аграрный вопрос и кооперация. М. 1917. С. 48-49.

16

жданского общества было соотношение абсолютномонархического государства и гражданских институтов. Непонимание процессов, происходивших в русском обществе в начале ХХ века, нежелание руководства страны, идти на конструктивный диалог с развивающимся гражданским обществом привело к отвержению любых либеральных идей по реформированию страны. Само понятие «представительство» интересов иных слоев населения во власти, по свидетельствам современников, вызывало раздражение у самодержца всероссийского1. К числу таких проектов, от которых отвернулся Николай II, относится глубокий анализ положения страны и предложения по реформированию ее государственности, высказанное великим русским ученым Д.И.Менделеевым в начале века 2. Проблему «желательного для блага России устройства правительства» Д.И.Менделеев стал рассматривать только после глубокого анализа состояния объективных характеристик гражданского общества: народонаселения и его динамики; производства, промышленности и внешней торговли; военной ситуации, связанной с японской войной; образования. Тем самым он признал производное, подчиненное положение исполнительной власти относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы власти к состоянию социальной системы, «силам государства». В основе реформирования он подчеркивал значение постепенности изменений в организации правительства и представительства интересов через Государственную Думу. Механизмы реализации власти связаны, по его мнению, с развитием института обязанностей субъектов, участвующих в процессе управления (обязанности распространяются не только на граждан, но и на выбранных или назначенных чиновников). Менделеев назвал их «посредниками-исполнителями», от которых зависят все государственные успехи 3, соблюдение культуры закона, сообразуемого с исторической спецификой страны4. Весьма инте1

Смирнов А.О. О Николае втором как правителе. //Слово. 1997. № 3-4. Менделеев Д.И. Заветные мысли. Полное издание (впервые после 1905 г.) М. 1995. 3 Менделеев Д.И. Указ. Соч. С.326. 4 Там же. С. 346-347. 2

17

ресны его мысли о необходимости подчинения администрации закону1. Любопытно соображение о соотношении законодательной, исполнительной и судебной властей. Им был высказан ряд мыслей относительно налоговой системы, приоритета косвенного обложения внешнеэкономических связей2, самостоятельности местного управления и мер участия и нем земств, особенно в обеспечении общей целостности и единства страны, которые покоятся не на развитии сепаратизма3. В XX век Россия вступила с огромным грузом нерешенных проблем и противоречий. Если в экономической сфере были достигнуты серьезные успехи − темпы промышленного производства были самыми высокими в мире, то в политической сфере и сфере государственного управления налицо был глубокий кризис. На рубеже XIX-XX вв. Россия оставалась абсолютной монархией (форма правления характерна для феодальных государств). Вся полнота власти (законодательной, исполнительной и судебной) была сосредоточена в руках российского самодержца. Либеральные реформы 60-х − 70-х годов XIX столетия центральных и местных органов управления существенно не затронули. Император правил, опираясь на сложившуюся в XIX в. систему государственных институтов. Правовые основы действовавшего на начало ХХ в. государственного строя были сформулированы в 1 томе Свода Основных государственных законов 1892 г. В соответствии со ст. 1-3 Россия – неограниченная наследственная монархия. При этом абсолютный суверенитет монарха в Основных законах проведен весьма последовательно. Монарх являлся единственным носителем всей законодательной власти4 и власти управления во всем ее пространстве5. В русском государственном праве того периода существовало деление органов государственного управления на органы верховного управления и органы подчиненного управления. Органами верховного управле1

Менделеев Д.И. Указ. Соч. С 354. Там же. С. 329. 3 Там же. С. 129. 4 Свод Основных государственных законов Российской империи. СПб. 1892. ст.ст. 47-51. 5 Там же. Ст. 80. 2

18

ния были те органы государства, постановления которых подлежали утверждению монарха, а после утверждения получали силу законов. Органами подчиненного управления были органы, связанные при осуществлении власти существующими законами. Таблица 1. Система высших и центральных органов государственной власти в России к концу XIX в. выглядела следующим образом1. 1801 г. Совет при Высочайшем дворе Сенат Собственная Его Императорского Величества канцелярия (СЕИВК)

Синод

1810 Г. Государственный совет Комитет министров министерства Сенат

1894 г. Государственный совет Комитет министров Совет министров Министерства Сенат

СЕИВК

СЕИВК

Синод

Министерство Императорского двора Синод

К органам верховного управления относились Государственный совет, Сенат, Синод, Комитет министров и некоторые иные, которыми управлял сам император. К органам подчиненного управления относился Совет Министров, учрежденный в 1861 году для предварительного рассмотрения: 1) видов и предположений к устройству и усовершенствованию разных частей, вверенных каждому министру, 2) сведений о ходе работ по устройству и усовершенствованию разных частей, 3) первоначальных предположений о необходимости отменить или изменить какой либо из действующих законов2. Никакой определенной компетенции Совет Министров не имел. Не было у него и своей исполнительной власти: дела вносились только для предварительного рассмотрения3. На деле Совет Министров никогда 1

Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М. 2004. С. 20. 2 Учреждение Совета Министров. Свод основных государственных законов. СПб. 1892. т. I, ч. II. Ст. 2. 3 Там же. Ст. 3.

19

не собирался (кроме последних лет царствования Императора Александра II). К органам подчиненного управления относились также министры и министерства. Министры (не министерства, им подчиненные) имели также непосредственное отношение и к управлению верховному, которое выражалось в докладах монарху текущих дел по министерскому управлению. Права монарха в области административной деятельности государства были весьма широки: он был главой всей правительственной власти, что выражалось в праве создания административных учреждений, в праве назначения должностных лиц и в праве руководства их действиями. Средством получения указаний монарха по отдельным делам и являлись доклады ему министров. Доклад являлся способом «испрошения» так называемых «Высочайших повелений», практически имевших силу закона. Своеобразие взаимоотношений монарха и министров состояло в том, что министры и царь не являлись в делах административных двумя инстанциями: с одной стороны, министры являлись участниками всех актов монарха, а с другой стороны, действия министров происходили по указаниям царя, согласно получаемым от него инструкциям. Особенное положение министров в России проявилось также в том, что никакой специальной формы ответственности, соответствующей установленной на Западe государственно-правовой ответственности не существовало. Предание министра уголовному суду было возможно только по усмотрению монарха. В начале царствования Николая II в России действовало 15 министерств и равнозначных им государственных учреждений. Каждый министр имел право прямого «всеподданнейшего доклада» императору по вопросам своей компетенции. Вопрос решался, как правило, краткой резолюцией на докладе или устным повелением царя. Естественно, что при таком порядке вещей определяющее влияние на решение важнейших государственных дел оказывало царское окружение. Кроме того, при обособленности действий министров отсутствовала единая концепция в государственном управлении, − каждый министр имел возможность проводить свою политику, причем часто рекомендации и желания главы одного ведомства прямо противоречили тому, что предлагал другой.

20

Высшим законосовещательным учреждением государства оставался Государственный совет, созданный в ходе реализации плана государственных преобразований М.М.Сперанского. В 80-е − 90-е годы состав его был достаточно внушительным и достигал 72 человек. Членство в Государственном совете было пожизненным. В его состав, поименно определяемый императором, входили бывшие министры, генерал-губернаторы, сенаторы, члены императорской фамилии. Таким образом, в области высших органов государственной власти стояла задача создания новой ветви власти – исполнительной, построенной на основе правового закрепления ее полномочий в сфере административной деятельности и законодательного разграничения полномочий этой ветви власти с другими властями. Иными словами, стоял вопрос о глубокой реформе всего механизма государства, приспособлении его к новым условиям, когда представители разных слоев гражданского общества все настойчивее проявляли свои социально-политические интерес и требовали представительства этих интересов в органах государственной власти. На рубеже веков в стране произошла значительная перегруппировка политических сил. Самодержавие и властная элита крайне консервативного направления постепенно теряли своих сторонников. Вместе с тем усиливалось не только либеральное движение, подпитываясь набиравшимися политического опыта представителями земств, но и политические группировки радикального направления. Не случайно в этот период зарождались первые партии социалистической ориентации, в программных документах которых речь шла не о реформировании политической системы России, а об уничтожении самодержавия. Жесточайшая эксплуатация, отсутствие рабочего законодательства, нежелание власти вмешиваться во взаимоотношения хозяев и наемных рабочих создавало благоприятную почву для распространения радикальных идей среди рабочего класса. В то же время, политическое влияние буржуазии в начале века абсолютно не соответствовало ее экономической мощи. Если раньше разбогатевшие купцы и предприниматели видели для себя выход в том, чтобы правдами и неправдами «попасть в дворяне», то в на-

21

чале XX века российская буржуазия начинает заявлять о претензиях на участие в политической жизни. Следует отметить и крайний консерватизм российского императора, отношение которого к возможным конституционным преобразованиям в стране было выражено в самом начале его правления и весьма неохотно изменялось им впоследствии. В своей речи 17 января 1895 г. к земским депутатам он заявил: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земства в делах внутреннего управления; пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начала самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял его мой покойный незабвенный Родитель»1. Такое категоричное заявление свидетельствовало не только об отказе от проявления либерализма в государственном управлении, но и об осуждении того, что уже существовало, так как в известных пределах участие земства во внутренних делах государства было не мечтой, а действительностью. Очевидно, такая позиция главы государства в значительной степени способствовала началу отчуждения гражданского общества от государственной власти. Нежелание власти вести диалог с общественностью в значительной степени определило развитие политической ситуации в стране в сторону крайней конфронтации революции 1905 года. Об этом, в частности, писал один из лидеров земского движения Д.Н.Шипов. «Политика министра внутренних дел возбуждала общественное раздражение в широких кругах населения, а чувство недовольства существующими порядками невольно переносилось на основу нашего государственною строя»1. Среди земских деятелей наиболее притягательной стала задача трансформации самодержавия в конституционную монархию. Это нашло отражение в программных документах будущих союзов и политических партий, выросших из земского движения. Подводя итог, можно констатировать, что основными причинами кризиса, поразившего российское государство в начале XX в., стал незавершенный характер реформ второй половины XIX в., не затронувших политического устройства. Начало формирования гра1

Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М. 1918. С. 132.

22

жданского общества; усиление экономической мощи буржуазии при одновременном отсутствии для нее доступа к государственному управлению; нерешенные проблемы в социальной сфере, отсутствие рабочего законодательства, социальная трансформация крестьянства; неумение или нежелание власти услышать настроения общества, пока еще готового к компромиссу с властью; категорическое неприятие монархом и его ближайшим окружением каких-либо реформ в сфере государственного управления − все это представляло собой тугой узел противоречий, решать которые необходимо было с учетом глубокого анализа социально-политической ситуации в стране, опираясь на конструктивный диалог и взаимодействие с нарождающимся гражданским обществом, разрабатывая комплексные программы реформирования системы государственного управления для обеспечения во власти интересов различных социальных групп населения и политических сил страны. Ничего этого сделано не было. Было упущено время, а реформирование системы управления, отвечавшее объективным потребностям развития государства, носило половинчатый характер.

23

§2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг. Русско-японская война не стала «маленькой победоносной», на что рассчитывала власть. Первые же крупные просчеты и поражения в ходе военных действий породили в обществе иные настроения. Усугубили ситуацию террористические акты, направленные против представителей власти. Убийство министра внутренних дел Плеве породило растерянность в правящих кругах. Попыткой выхода из кризисной ситуации стало назначение Святополк-Мирского, известного своими либеральными взглядами, министром внутренних дел и провозглашение им курса на прекращение противостояния власти и общества. Для первоочередного решения он выдвинул следующий круг вопросов: – преобразовать Правительствующий Сенат с наделением его всеми средствами надзора за деятельностью мест и лиц административной и общественной службы; – преобразовать Комитет министров. Он считал, что его задачей должно было стать согласование направлений деятельности отдельных ведомств по вопросам внутренней политики. Помимо этих преобразований, им предлагалось пересмотреть Положение о земских учреждениях: четко разграничить сферы деятельности земских и государственных органов; изменить устаревшее городовое положение; принять меры по возрождению церковноприходских общин; пересмотреть законоположение о крестьянах; Кроме того, он считал необходимым внести изменения в закон о печати с целью смягчения цензуры, в паспортные правила, а также в законы о предупреждении и пресечении преступлений1. Предложенный Святополк-Мирским план выхода из государственного кризиса не был радикален, но нерешительный император, упорно не желавший никаких перемен, отклонил и его. К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русскояпонской войне. Это существенно подорвало как благосостояние империи, так и ее престиж на международной арене. Обстановка в

1

ГАРФ. Ф. 543. оп. 1. д. 513. л. 21об.-39об.

24

стране накалялась. Необходимость государственных преобразований настойчиво доказывалась Николаю II со всех сторон. Первая русская революция ускорила реформирование исполнительной власти. Через неделю после событий 9 января 1905 г. в Царском Селе – резиденции императора – заговорили о немедленном создании «настоящего правительства», которое могло бы взять на себя задачу усмирения революции.1 Разработать проект преобразование высшей исполнительной власти император поручил Особому совещанию под председательством С.Ю.Витте, занимавшего пост председателя Комитета министров. Особое совещание заседало почти ежедневно. Уже на первых порах в Особом совещании преобладало мнение, что реорганизация высшей администрации должна вестись по пути формирования постоянно действующего учреждения. Однако первоначально предполагалось только юридическое обновление прежнего Совета министров. Предполагалось на его рассмотрение вносить законопроекты, законодательные меры, административные распоряжения, имевшие общегосударственное значение2. Проект объединения министров и замечания членов Особого совещания, появившиеся на этом этапе подготовительной работы, должны были рассматриваться 26 апреля 1905 г., но император дал указания прекратить работу Особого совещания, поскольку внутриполитическая обстановка несколько стабилизировалась, и власть перестала спешить с преобразованиями государственного строя. Нарастание революции к осени 1905 г. заставило верховную власть вернуться к вопросу о реформе государственного управления. На совещаниях Государственного совета обсуждались соответствующие проекты. Результатом обсуждений стала записка императору Николаю II от 27 августа 1905 г., которой предлагались следующие меры по выходу из политического кризиса: - Совет министров и Комитет министров заменялись одним учреждением – Советом министров;

1 2

Красный архив. 1925. т. 1(8). С. 51. Королева Н.Г. Первая русская революция и царизм. М. 1982. С. 30.

25

- Совет министров состоял под председательством одного из министров; - В Совете министров устанавливался единый образ действий в управлении, обсуждались меры высшего управления, требовавшие Высочайшего утверждения; - Никакая общая мера внутреннего управления в порядке исполнительном не может быть принята чиновными начальниками ведомств помимо Совета министров; - Право отдельных министров испрашивать посредством всеподданнейших докладов высочайшего повеления отменялась с сохранением этого права за министром Императорского двора и Уделов, Военного, Морского, Иностранных дел1. На этот раз Николай II внимательно отнесся к предложениям Государственного совета, о чем свидетельствовала его резолюция на записке: «Согласен. Рассмотреть прилагаемую записку: в ней очень много верного и полезного»2. Данная резолюция фактически стала началом реформирования исполнительной власти в Российской империи. К началу октября 1905 г. вопрос о реорганизации исполнительно власти настолько назрел, что проекты реорганизации исполнительных учреждений стали появляться в изобилии. Эти проекты имели широкий диапазон от ультрарадикальных до махрово консервативных3. Всеобщая стачка октября 1905 г. ускорила реформу. 13 октября был принят указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и ведомств», согласно которому Совет министров из нерегулярно созываемого органа превращался в постоянно действовавший орган с четкими полномочиями и функциями. Нововведение заключалось и в том, что непосредственное руководство правительством возлагалось на председателя Совета. Он же должен был подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, а также осуществлял контроль за их деятельностью. Министры были обязаны докладывать своему председателю обо 1

РГИА. ф. 1544. оп. 1. д. 5. л. 20-21об. Красный архив. 1923. т. 4. С. 66. 3 Королева Н.Г. Первая русская революция и царизм. С. 35. 2

26

всех заметных событиях, так или иначе касающихся их ведомства. Однако через несколько дней Николай II своим указом от 19 октября изменил порядок представления ему председателем Совета министров кандидатов на министерский пост. Полномочия премьера в этой области сводились лишь к обсуждению в Совете министров кандидатов должностных лиц центрального и местного аппарата министерств и ведомств. Принятые 23 апреля 1906 г. новые Основные государственные законы должны были представлять собой новые начала организации и регулирования деятельности всей системы органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти. Тем не менее, организация всей системы органов государственной власти продолжала исходить из прежнего деления органов государства на управление верховное, выполняемое лично монархом, и управление подчиненное, принадлежащее отдельным правительственным учреждениям. Правительственные учреждения помогают монарху также и в делах верховного управления, но там характер их деятельности вспомогательный; в подчиненном же управлении деятельность названных учреждений получает вполне самостоятельное значение. Такое положение было декретировано законодательно: осуществляя верховную власть, Император действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется им, согласно закону, подчиненным учреждениям и лицам, действующим его именем по его повелениям. К высшим правительственным учреждениям принадлежали: департаменты и присутствия Государственного Совета, Правительствующий Сенат, Святейший Синод, Комитет Финансов, Опекунский Совет, Совет Министров, Военный Совет, Адмиралтейств-Совет. Из приведенного перечисления видно, какой сложный аппарат представляет собой высшее управление в России. К органам подчиненного государственного управления, которые могут считаться органами исполнительной власти, относились Совет министров, в области военной − Военный совет и Адмиралтейств-совет, а также Синод в области духовного управления. Сенату принадлежал высший надзор над некоторыми учреждениями и должностными лицами. Созданный ука27

зом императора от 19 октября 1905 г. Совет министров стал правопреемником в области административных дел ликвидированного Основными государственными законами Комитета министров. Совет Министров состоял из министров и главноуправляющих отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству. Главные начальники прочих частей участвуют в Совете по делам своей части1. Право назначения и выбора министров всецело принадлежало монарху и не было ограничено никакими условиями. Главным образом, министры назначались из рядов высшей бюрократии; ответственными они были только перед монархом и подчинены также только ему. В Думе они должны были быть выслушаны в любое время по их требованию, но сами имели право отказываться от объяснений по запросам. Министры были независимы от народного представительства. Председатель Совета или члены Совета по принадлежности скрепляли Высочайшие указы и повеления 2. Будучи членами Совета, министры вместе с тем стояли во главе отдельных частей управления. Правами министров пользовались именно главноуправляющие, т.е. лица, которые заведовали самостоятельными, независимыми от другого министра отраслями управления. Заведующие же лишь частями министерств, хотя бы таковые именовались Главными управлениями, в отличие от главноуправляющих, назывались начальниками главных управлений. Совет министров возглавлялся одним из министров по выбору императора или особым назначенным лицом, которое, не имея портфеля, тем не менее, в этих случаях пользовалось всеми правами министра3. Круг ведения Совета был очень обширен. Кроме объединения деятельности отдельных министров по предметам, как законодательства, так и высшего управления 4 (120 ст. О.З.), ему при1

Свод законов Российской империи. 1906. т. 1. ч. II. Учреждение Совета министров. Ст. 2. 2 Там же. Ст. 24. 3 Свод законов Российской империи. 1906. т. 1. ч. II. Учреждение Совета министров. Ст. 3, 6. 4 Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Ст.

28

надлежали такие важнейшие дела, как: 1) утверждение уставов акционерных компаний, когда требовалось одно дозволение на учреждение компании и не требовалось разрешения в законодательном порядке; 2) назначение пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышало власть министров; 3) представление к высочайшему утверждению особого списка должностей по государственной, гражданской или же общественной службе, занятие в которых освобождает от призыва из запаса в армию, флот и в государственное ополчение; 4) оставление без последствий ходатайств губернских земских собраний; 5) отмена или изменение в определенных случаях постановлений земских собраний и городских дум, не соответствующих общим государственным пользам или явно нарушающих интересы местного населения; 6) предположения о необходимости принятия исключительных мер 1 и разрешении кредитов впредь до утверждения новой росписи 2; 7) Записки Финляндского Генерал-губернатора о делах, требующих рассмотрения в тех случаях, когда генерал-губернатор признавал это нужным, и когда не требовалось изменения действующих в Финляндии узаконений. Перечень этот далеко не исчерпывающий. Вообще всякое дело, превышавшее полномочия отдельного министра, должно было поступать в Совет3. При обсуждении отдельных дел в Совет министров по распоряжению Председателя Совета, с правом совещательного голоса или для представления объяснений, могли быть приглашены лица, содействие которых разрешению дел могло быть полезным4. Совет министров приступал к рассмотрению или по предложению Председателя Совета, или по сообщению того министра либо главноуправляющего, к ведомству которого дело относилось.5 Предположения главных начальников ведомств, равно как 120. 1 Там же. Ст. 87 2 Там же. Ст. 116. 3 Там же. Ст. 7. 4 Там же. Ст. 11. 5 Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Ст. 13.

29

особых совещаний, комитетов и комиссий по предметам законодательства, а также иным, подлежащим ведению Государственной Думы и Государственного Совета, не могли вноситься в названные органы без предварительного рассмотрения в Совете министров1. Никакая имеющая общее значение мера управления не могла быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров. Председателю Совета министрами и главноуправляющими безотлагательно доставлялись сведения обо всех происходящих в империи событиях и вызванных ими мерах и распоряжениях. Такие меры и распоряжения Председатель Совета, если признавал нужным, предлагал на обсуждение Совета. Дела, касавшиеся исключительно вопросов Императорского Двора, государственной обороны и внешней политики, вносились в Совет министров лишь по высочайшему повелению или же в случаях, когда руководители соответствующих ведомств признавали это необходимым.2 Предложения руководителей министерств и ведомств о замещении главных должностей высшего и местного управления также поступали на обсуждение Совета министров. Правило это не распространялось на должности ведомств Императорского Двора по управлению армией и флотом, а также на дипломатические должности3. Главными начальниками частей предварительно сообщались Председателю Совета министров всеподданнейшие доклады, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств 4. Такие всеподданнейшие доклады вносились на рассмотрение Совета его Председателем или же, по соглашению его с соответствующим министром, докладывались непосредственно императору (в случае надобности, в присутствии Председателя Совета министров).

1

Там же. Ст. 14. Там же. Ст. 15. 3 Там же. Ст. 16. 4 Там же. Ст. 19. 2

30

По делам, рассматривавшимся в Совете, требовалось единогласие. При отсутствии единогласия Председатель просил указаний у монарха 1. Непременно вносятся на Высочайшее благоусмотрение предположения министров об отмене или изменении действующих законов. Точно также в случаях, когда законы недостаточны, дела представляются монарху через Совет министров. Основные начала организации министерств, в ведении которых находятся отдельные отрасли подчиненного управления, определялись особым законом – «Общее Учреждение министерств». Согласно этому закону, министерства возглавляли министр, главноуправляющий или главноначальствующий с помощниками – «товарищами» 2. Главные составные части министерств: 1) департаменты (управления, канцелярии); 2) совет министра; 3) общее Присутствие в каждом Департаменте; 4) особенные установления, при некоторых министерствах состоящие. Департамент и канцелярия делились на отделения, отделения – на столы. Во главе департаментов и канцелярий стояли директора. В департаментах и канцеляриях, кроме директоров, имелись вице-директора. Во главе отделения стоял начальник отделения или делопроизводитель, а стол управлялся столоначальником или помощником делопроизводителя. Помимо департаментов в составе некоторых министерств имелись учреждения, стоявшие выше департаментов по своим властным полномочиям. Такие учреждения обычно назывались главными управлениями, а их руководители, по большей части, приравнивались к товарищам министров. В большинстве министерств для рассмотрения наиболее важных дел образовывался совет министра под его председательством из товарища министра, директоров департаментов, а иногда и особых членов по назначению монарха.

11

Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Ст. 18. 2 Там же. Общее учреждение министерств. Ст.Ст. 1,2.

31

Руководство общего присутствия департаментов состояло из директора и начальников отдел ений. В числе особенных установлений, находившихся в составе министерств, имелись различные технические и ученые комитеты, специальные советы и проч.; помимо начальников отдельных частей и им подчиненных лиц в министерствах имелись зависящие непосредственно от министра чиновники особых поручений, а также различные инспекторы. Среди особых установлений были также коллегии, которые состояли не только из чиновников данного министерства, но также и из представителей других министерств. Особенность этих коллегий заключалась в том, что при наличии разногласий между отдельными министрами по вопросам исполнения того или иного решения требовалось соглашение обоих министров. Министры действовали в рамках общих законов и определенной ведомству компетенции. Однако в экстренных случаях, чреватых причинением вреда или ущерба государству, министры были полномочны действовать по обстоятельствам, с обязательным информированием о принятых ими мерах и причинах их неотложности Сенату1. Подчиненные органы и лица были обязаны исполнять приказания министра в точности и беспрекословно (ст. 188), но его власть вместе с тем подчинялась исключительно закону. Поэтому, если подчиненный усматривал в распоряжении министра или подготовленном им повелении монарха отмену действовавшего закона, учреждения или объявленного прежде Высочайшего повеления, он был обязан представить по этому поводу доклад министру. Если же и после этого министр подтверждал свое решение, тогда спорный вопрос должен был вноситься в Правительствующий Сенат на окончательное разрешение (ст. 190)2. Товарищи министров заменяли министров в случае их отсутствия, болезни или по особым поручениям, исполняли отдельные 1

Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Учреждение министерств, ст.158. 2 Там же. Ст. 190.

32

обязанности своих начальников, управляли подразделениями министерства. В «Общем учреждении» министерств перечислялись следующие министерства: иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, финансов, путей сообщения, юстиции, народного просвещения, Императорского двора торговли и промышленности. Кроме того, имелись два главных управления: 1) землеустройства и земледелия и 2) государственного коннозаводства, а также одно учреждение с наименованием «государственный контроль». Равными министерствам являлись также установления, не предусматриваемые общим «учреждением министерств», но равные им по правам: 1) Собственная Его Императорского Величества канцелярия, 2) Собственная Его Императорского Величества канцелярия по учреждениям (установлениям) Императрицы Марии, 3) Канцелярия Е.И.В. по принятию прошений, подаваемых на Высочайшее имя. Своеобразное министерство представляла собой совокупность различного рода бюрократических органов при Священном Синоде, именуемых «ведомством православного исповедания». Во главе императорских канцелярий стояли главноуправлящиe, во главе бюрократических органов Священного Синода – обер-прокурор. Реформированная таким образом исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в организации высших и центральных органов власти и фактически не тронутую ту ее часть, которая касалась местной власти. Дальнейшие усовершенствования в области организации исполнительной власти касались только высшего ее звена, реформа местных органов исполнительной власти постоянно сталкивалась с мощным противодействием дворянства и администрации при разработке проектов их реформирования. Да и те министерства, которые входили в состав правительства, отличались большой внутриструктурной сложностью, иногда объединяя в своем составе не одну, а несколько направлений государственного управления, часто трудно сочетающихся между собой. Например, министерство внутренних дел Российской империи, бу33

дучи важнейшим звеном внутригосударственного управления, включало в свой состав 21 управление, среди которых были: Совет министра, Главное управление почты и телеграфов, Главное управление по делам печати, Департамент полиции, Департамент хозяйственный, Департамент духовных дел инославных вероисповеданий, Медицинский департамент, Департамент общих дел министерства, Земский отдел, Переселенческое управление, Управление по делам воинской повинности, Ветеринарное управление, Канцелярия министра, Канцелярия министра по делам дворянства, Медицинский совет, Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу и Государственный совет, Осведомительное бюро, ведавшее передачей в СМИ официальных сообщений и др.1 Как видим, многие из этих направлений деятельности могли стать объектом управленческого воздействия самостоятельного ведомства. Этот пример свидетельствует и еще об одном недостатке реформируемой исполнительной власти. Каждое из министерств, входивших в состав правительства, беспокоилось, прежде всего, о выстраивании своей отраслевой вертикали власти, не заботясь особо о взаимоотношениях с другими ветвями отраслевого управления. Совет министров в этом отношении не сыграл роль координирующего органа. Сразу после создания в деятельности Совета возникли серьезные затруднения, так как правительство рассматривало не только важные вопросы, касавшиеся государственного управления, но и второстепенные. Причина заключалась в том, что даже при наличии объединенного правительства в России бюрократический строй порождал острейшие разногласия между ведомствами. По замечанию министра торговли и промышленности С.И.Тимашева, «в отношениях министерств друг с другом после создания Совета всегда преобладали центробежные силы над центростремительными»2. В этих условиях даже маловажные вопросы, если они затрагивали интересы несколь-

1

МВД России. Энциклопедия. М. 2002. С. 12-13. Флоринский М.Ф. К истории образования и деятельности Малого Совета министров 1906-1914 гг.//Вестник Ленинградского государственного университета. № 2. Вып. I. 1977. С. 145.

2

34

ких ведомств, могли быть разрешены только в высшей инстанции, т.е. Совете министров. Уже 23 мая 1906 г. император разрешил министрам заменять себя заместителями при решении дел в Совете министров. Через два месяца на таких заседаниях присутствовали в основном товарищи министров, председательствовал на них с сентября 1906 г. обычный заместитель председателя, министр финансов В.Н.Коковцов. Строго говоря, повеление царя от 23 мая 1906 г. противоречило Учреждению Совета министров, допускавшему участие товарищей министров в работе Совета только в случае вступления в управление ведомством1. На практике принятые на заседаниях решения определялись как решения Совета министров. Эти заседания являлись своего рода вторым присутствием Совета министров и пользовались правом окончательного решения дел, хотя протоколы их подписывались товарищами министров. После чего они передавались на утверждение императору. Второе присутствие Совета министров собиралось довольно нерегулярно. В 1907 г. состоялось семь заседаний, в 1908 г. – шесть, что по-прежнему приводило к перегруженности в работе Совета министров. В связи с этим П.А.Столыпин, возглавлявший в это время правительство, неоднократно заявлял о необходимости избавить Совет министров от текущих административных дел для лучшего выполнения своей основной задачи – объединять деятельность министерств. Автором проектов очередных преобразований верхнего звена исполнительной власти был С.Е.Крыжановский, занимавший пост товарища министра внутренних дел. В ноябре 1908 г. он подготовил и передал Столыпину два проекта с предложениями об изменениях в Учреждении Совета министров. Согласно первому проекту при Совете предполагалось образовать особое совещание, в работе которого могли участвовать вместе с министрами и их товарищи. По предположению М.Ф.Флоринского планировалось придать этим особым совещаниям характер постоянно действовавшего вспомогательного органа при Совете министров2. 1

Флоринский М.Ф. К истории образования и деятельности Малого Совета министров. С. 145. 2 Флоринский М.Ф. К истории образования и деятельности Малого Совета мини-

35

Предусматривалось введение в Совет министров особых «членов по Высочайшему назначению» в качестве своеобразных министров без портфеля. Эта практика существовала на Западе, и Крыжановский был о ней хорошо осведомлен. Там министры без портфеля зачастую назначались для защиты законопроектов в представительных учреждениях. Во втором проекте речь шла об организации особого совещания, состоявшего из одних товарищей министров, которое стало бы самостоятельным вспомогательным учреждением при правительстве. Компетенции особого совещания первого и второго образца по замыслу Крыжановского были практически аналогичными1. В условиях непростых отношений премьер-министра с Государственной думой, сложившихся к 1908 г., Столыпин не решился на осуществление более радикального первого варианта реформирования Совета министров, а ограничился созданием особого присутствия Совета, где министры имели право заменить себя товарищами. Таким образом, предполагалось не создание отдельного учреждения, а только изменение состава Совета министров на некоторых заседаниях. Чрезмерная загруженность Совета министров решением вопроса второстепенной значимости в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию Малого Совета министров2. Это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках с 1909 г. этот орган назывался Советом министров сокращенного состава. Преобразования эти были проведены в порядке Верховного управления. Столыпин не желал предоставлять Государственной Думе роль учреждения, определявшего устройство правительства. Этим он продемонстрировал независимость исполнительной власти от власти законодательной, а это было наиболее болезненным вопросом в их взаимоотношениях. стров. С. 146. 1 Там же. С. 146. 2 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1968. С. 279.

36

22 сентября 1909 г. Малому Совету министров было предоставлено право окончательного решения текущих вопросов управления. Председатель Совета получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения Совета министров что, безусловно, умаляло роль Совета и одновременно усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседания могли проводиться два раза в месяц. Полномочия Малого совета министров были достаточно широки. В нем, в частности, могло проводиться предварительное (до внесения в Совет министров) обсуждение ряда дел и вопросов. К его компетенции было отнесено и рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов1. Совет министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом министров 27 февраля 1917 г. Председателем его, как правило, император назначал члена Совета министров. Безусловно, реформа Совета министров 1905 г. призвана была обеспечить согласованность в деятельности центральных звеньев административной системы Российской империи. Совет должен был «направлять и объединять деятельность главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления»2. Права руководителей отдельных отраслей управления подверглись известным ограничениям в пользу Совета министров и его председателя. Реформированный Совет приобрел, таким образом, черты, похожие на кабинет министров в европейских государствах. От способности высшей администрации империи к согласованным действиям во многом зависела и способность режима справляться со вставшими перед ним в начале XX в. проблемами. 1

Высшие и центральные государственные учреждения России. С.199. Свод законов Российской империи. Т 1. ч. 2. Изд. 1906. СПб. Б.г. Учреждение Совета министров. Ст. 1. 2

37

П.А.Столыпин, возглавлявший правительство в 1906-1911 гг. считал согласованность в деятельности основных звеньев государственной машины – отдельных ведомств как. Как отмечала в своих воспоминаниях дочь премьера М.П.Бок, «папа говорил, что сила правительства проявится лишь в том случае, если оно будет выносить свои решения «объединенным» министерством и этим облегчит непосильную работу государю»1. Особо важную роль в этом отношении П.А.Столыпин отводил Совету министров, задачи которого, по мнению главы правительства, заключались «именно в том, что бы сглаживать несогласия между ведомствами2. Для достижения этой цели он использовал довольно широкие возможности. Кроме полномочий, которыми Столыпин располагал как председатель Совета министров, он одновременно являлся и главой одного из важнейших звеньев центрального аппарата власти самодержавия – Министерства внутренних дел. Руководители этого ведомства, традиционно оказывавшие сильное воздействие на ход государственного управления, еще до создания Совета министров и введения должности главы правительства выступали в качестве фактических премьеров3. Использовал П.А.Столыпин для оказания влияния на деятельность руководителей ведомств и Государственную думу. Например, он располагал в III Государственной думе довольно прочной опорой, и его влияние на работу нижней палаты российского парламента было гораздо более значительным, чем влияние любого другого члена кабинета. В этих условиях премьер мог использовать свои думские связи для борьбы с ведомственным сепаратизмом, запугивая излишне самостоятельных коллег перспективой отказа в содействии прохождению через Государственную думу внесенных ими туда законопроектов. В ходе одного из заседаний кабинета, Столыпин прямо заявил по адресу военного и морского министров, выступивших против вмешательства премьера и кабинета в их «внутренние» дела: «...пусть морской и военный министры не уча1

Бок М.П. О моем отце П.А.Столыпине. Л., 1990. С. 168. Коковцев В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1903-1919 гг. Т. 1. Париж. 1933.°С. 36. 3 Кризис самодержавия в России 1895-1917. Л. 1984.. С. 20.

2

38

ствуют в Совете министров, но тогда пусть и не ищут поддержки Совета министров, а тогда Государственная дума перестанет давать... кредиты»1. В целом ряде случаев председателю Совета министров удавалось добиваться назначения на посты руководителей лиц, близких ему по своим взглядам, готовых сотрудничать с главой правительства. Добиваясь необходимого единства действий руководителей ведомств, П.А.Столыпин большое внимание уделял выработке общего для всех членов правительства подхода к тем или иным проблемам государственной жизни. Именно при П.А.Столыпине сложился порядок, при котором «заседания Совета министров распадались на две части – официальную и секретную». В ходе официальной части рассматривались «дела... по заранее рассылавшейся повестке с назначенными к слушанию печатными представлениями»; в неофициальной же – «посвящалась обсуждению различных доверительных вопросов, обмену мнений по делам высшей политики, беседам о внутренних и внешних событиях и т.п.»2. Неуклонному соблюдению главами ведомств принципа «министерской солидарности» должно было служить принятое Советом министров в марте 1907 г. решение, согласно которому члены правительства обязывались «не участвовать в партиях Государственного совета»3. В период пребывания П.А.Столыпина на посту председателя Совета министров каких-либо принципиальных перемен в нормативных актах, регламентировавших работу кабинета в аппарате власти, не было, но, в целом, ему удалось добиться обеспечения единства в деятельности центрального аппарата власти. В кабинете намечались и согласовывались с главами всех ведомств основные направления правительственной политики, разрешались (и нередко довольно успешно) межведомственные споры. В частности, при обсуждении в Совете министров вопросов внешнеполитического характера, членам кабинета «в большинстве

1

Поливанов А. Л. Из дневников и воспоминаний по должности военного министра и его помощника. 1907-1916 гг. Т. I. Пг.; М., 1924. С. 100. 2 Яхонтов Л.Н. Тяжелые дни//Архив русской революции. Т. XVIII. Берлин, 1926. С. 6. 3 Поливанов. Указ. Соч. С. 21.

39

случаев удавалось прийти к взаимоприемлемым результатам»1. Кабинет и премьер оказывались в силах пресекать сепаратные действия тех или иных ведомств. Во время острой борьбы в верхах вокруг столыпинской программы реформ Совет министров в целом демонстрировал солидарность с премьером2. Влияние П.А.Столыпина, который «держал себя чрезвычайно властно в заседаниях Совета министров», на принимаемые кабинетом решения было весьма велико3. Тем не менее, межведомственные разногласия нередко приобретали весьма острый характер, и Совету министров далеко не всегда удавалось их сглаживать. Разработка крупных правительственных программ, требовавшая согласования позиций ведомств, оказывалась часто непосильным делом. Например, весьма острым был конфликт между Главным управлением землеустройства и земледелия и Министерством финансов, который в значительной степени обусловил отсутствие целостной программы экономического развития России4. В то же время Николай II не стеснялся действовать помимо кабинета и премьера, вопреки их рекомендациям, руководствуясь собственными соображениями, мнениями закулисных советников. Так было и со столыпинской программой реформ, похороненной при явном попустительстве монарха5. Отсутствие единства в деятельности ведомств, объяснялась во многом тем, что Совет министров так и не превратился в политически однородное правительство6. Создания такого правительства не хотели ни Николай II, ни влиятельные круги в верхах7. В Совет министров входили люди не только по-разному оценивавшие складывавшуюся в стране ситуацию, но часто неспособные к совместной 1

Георгиев А.В. Источниковедческие проблемы изучения внешней политики России накануне первой мировой войны. Дисс. канд.истор.наук М. 1980 С. 141. 2 Флоринский М.Ф. Совет министров России в 1907-1914 гг. Дисс. канд.истор.наук. Л. 1978.С.75-81. 3 Падение царского режима. Т. VI. М.-Л., 1926. С. 156. 4 Кризис самодержавия в России. С. 417-447. 5 Кризис самодержавия в России. С. 448-500. Королева Н.Г. Совет министров России в 1907-1914 гг. С. 119. 6 Королева Н.Г. Совет министров России в 1907-1914 гг. С. 119. 7 Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны (Совет министров в 1914-1917 гг.). Л. 1988. С. 24-28.

40

работе. В этих условиях, при сохранявшейся прямой подчиненности глав ведомств монарху, разобщенность в действиях отдельных отраслей управления была очень велика. Кроме того, премьер часто не имел «откровенной и искренней поддержки» со стороны членов правительства1. Ситуация усугублялась и неизбежной крайней замкнутостью министров на делах «своих» ведомств. В России все кабинеты были чисто чиновничьими по своему составу, имели «непартийный» характер. Министры как профессиональные бюрократы чаще проникались «частичными целями» возглавлявшихся ими учреждений. В ст. 123 Основных Законов 1906 г. констатировалось, что хотя «председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед государем императором за общий ход государственного управления», однако «каждый, из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения». 2 Коллективная отставка кабинета и формирование нового правительства как единого целого в принципе не практиковались в жизни Российской империи. Гипертрофированный внутриведомственный интерес членов кабинета стимулировал возникновение межминистерских конфликтов и в тех случаях, когда контакт ведомств был необходим. Сама природа бюрократического строя стимулировала межведомственную борьбу. Поведение чиновника любого ранга и даже целых административных подразделений, в значительной степени диктуется стремлением к расширению сферы своих полномочий, к повышению престижа, к освобождению от чьего-либо вмешательства в «его» дела. В России, в условиях весьма относительной и после создания Государственной думы связи органов государственной власти с обществом, воздействие «аппаратных» интересов на работу бюрократической машины оказывалось особенно значительным. Чем сильнее чисто бюрократические амбиции влияли на деятельность административного аппарата, тем чаще возникали ситуации, при которых его отдельные звенья выступали только в 1

Шидловский С.И. Воспоминания. Ч. 1. Берлин, 1923. С. 191. Свод Законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1. Свод Основных государственных законов. Изд. 1906 г. СПб. б.г. Ст. 123. 2

41

роли конкурентов, добивающихся перераспределения в свою пользу власти, финансовых ресурсов и т.д. В результате особо острый характер приобретали конфликты из-за размежевания «сфер влияния», когда ведомства почти всегда претендовали на передачу им части управления из другого ведомства. Однако в работе центрального звена исполнительной власти России действовали и иные факторы. Постепенно росло осознание тесной связи между задачами, которые решались отдельными звеньями центральной администрации, необходимости в таких условиях систематического согласования их усилий, выработки общих подходов к соответствующим проблемам. Даже в условиях чиновничьего Совета министров, кабинетная система государственного строя России открывала благоприятные возможности для того, чтобы члены кабинета в целом ряде ситуаций находили друг с другом общий язык. Сама «кабинетская система», сложившаяся первоначально в Англии, была воспринята не сразу и не всеми странами. Например, видный русский юрист Б.Э.Нольде, анализируя эпоху французской революции 1789 г., писал о том, что в соответствующих актах последовательно проводилось «понятие о министрах, не образующих совета, отдельных друг от друга...».1 Такая же ситуация, по его мнению, сложилась и в США, где «министры составляют совет только постольку, поскольку это угодно президенту», что превращало американский кабинет, в частности, в некое подобие российского «дореформенного» Совета министров, созданного при Александре II2. Развитие кабинетской системы, объективно ведет к усилению профессионализации управления (когда министры отвечают за строго определенный участок управления), его бюрократизации и росту неформального влияния исполнительной власти. При значительном влиянии на государственное управление профессиональной, несменяемой бюрократии «ведомственная неразбериха дублирование компетенции друг друга, … соперничество различ-

1 2

Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 131. Там же. С 134.

42

ных ведомств» могут достигать «угрожающих размеров»1. Поэтому ситуация, сложившаяся в России в сфере государственного управления в начале XX в., не была уникальной, хотя, бюрократический строй России создавал особо благоприятные условия для развития ведомственного сепаратизма, препятствовал внесению системы в деятельность государственного аппарата. Данное обстоятельство грозило власти особо серьезными неприятностями. Совет министров не стал объединенным правительством западного образца, что было вызвано рядом причин. Совет министров фактически не имел общей программы и, как правило, не являлся единой командой. «Нередко в одном и том же кабинете работали рядом 2 человека, которых ... решительно ничего не объединяло»2. Предложение закрепить в законе право премьера представлять кандидатов в министры было отклонено3. Хотя председатель Совета и оказывал на практике значительное влияние на назначения и увольнения министров (кроме военного и морского), однако окончательное решение принимал император, который имел право не согласиться с рекомендациями премьера. Более того, Николай II поддерживал разъединенность своего правительства, опасаясь давления объединенного кабинета и желая сохранить за собой роль верховного арбитра. Этому способствовало правило о решении дел в Совете министров по принципу единогласия, при котором любой министр мог в случае разногласий со своими коллегами апеллировать к императору. Николай II относился к своим министрам не как к политикам, а как к чиновникам, обязанным исполнять его волю, даже если она и расходится с их мнением. Министры могли исповедовать лишь ведомственную, а не политическую программу4. Поэтому министры назначались, как правило, из числа высших чиновников. Они рассматривали себя как слуг царя, а не как политиков, обязанных проводить определенную программу и уйти в отставку при невозможности это делать. Правительство не контролировало за1

Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. М., 1984 С. 28. 2 Шидловский С.И. Воспоминания. Ч. 1. Берлин. 1923. С. 221. 3 Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб. 1911. С.175. 4 Дякин В.С. Буржуазия, дворянство и царизм в 1905-1914 гг. С. 171.

43

конодательную деятельность императора, который не утверждал некоторые законопроекты или представления своего правительства и, наоборот, утверждал законы, против которых его министры возражали в законодательных палатах. В таких условиях о единстве правительства говорить было трудно. Однако идея включения в правительство либеральных политиков, выдвинувшихся не на правительственной службе, активно обсуждалась и в правительстве. В 1905-1906 гг. переговоры об этом велись с участием министров и даже императора1, не завершились положительным результатом. В условиях самодержавного режима координация деятельности важнейших звеньев государственного механизма осуществлялась главным образом лично монархом. Реформа октября 1905 года, хотя и создает первое в истории России правительство в формальноюридическом смысле, тем не менее, обеспечения единства в работе своих ведомств не достигла. Для помощи Совету министров в деле объединения работы ведомств при кабинете к началу Первой мировой войны функционировали специальные органы, появление которых было обусловлено многообразием и сложностью стоящих задач. Об одном из таких органов − Малом Совете министров или Совете министров сокращенного состава, уже говорилось выше. Этот орган был создан в 1906 г. для рассмотрения мелких дел2. Другим таким органом было специальное Особое совещание по обсуждению вопросов, связанных с деятельностью Общества Китайской Восточной железной дороги (КВЖД)3, созданное в 1906 году. Совещание тесно взаимодействовало с кабинетом, его делопроизводство велось канцелярией Совета министров, а не чиновниками Министерства иностранных дел. В 1907 г. при Совете министров образован был еще один специальный орган – Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского. Его создание обусловливалось развернувшимся после революции 1905 года наступлением царизма на автономию Финляндии.

1

Старцев В.И. Русская буржуазия и самодержавие в 1905-1917 гг. Л. 1977. С. 9899, 121. 2 Флоринский М.Ф. Указ. соч. С. 41-67. 3 Там же. С. 126-127.

44

В 1909 г. при Совете министров был создан еще один специальный орган межведомственной координации – Комитет по заселению Дальнего Востока1. Председателем Комитета царь назначил П.А.Столыпина2. Как и особые совещания, представителями ведомств в Комитете стали министры3. Комитет являлся чрезвычайным органом, занимавшимся решением приобретшей для самодержавия большую актуальность задачи, и должен был играть видную роль в ее решении. Кроме этих органов после реформы Совета Министров в 1905 г. продолжал существовать целый ряд высших коллегий, не подчинявшихся правительству. К их числу относились Военный и Адмиралтейств-Советы, Комитет финансов, Синод и пр. По своему статусу эти учреждения были равны кабинету и зависели непосредственно от царя. Принимаемые ими меры (кроме тех, которые нуждались в санкции Думы и Государственного Совета) проводились в жизнь помимо Совета министров, что, естественно, лишало последний возможности объединять под своим руководством все государственное управление. Кроме того, ничем не ограниченное вмешательство монарха в деятельность государственного механизма позволяло группировкам внутри него оказывать влияние на управление государством, добиваясь через царя учета своих интересов при принятии тех или иных решений соответствующими звеньями бюрократического аппарата, следствием чего были внутренние распри, закулисные сделки, интриги4. На ход государственного управления чрезвычайно большое отрицательное влияние оказывало и профессиональное несменяемое чиновничество, пользовавшееся определенными привилегиями и склонное отождествлять свои узковедомственные интересы с общегосударственными. «Бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена, поэтому выдавать формальное 1

Аврех А.Я. Столыпин и третья Дума. М. 1968. С. 44-91. РГИА, ф. 394. д. 1. л. 2. Особый журнал Совета Министров 23 июня 1909 г. 3 Там же. л. 21 об. 4 Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX века. Л. 1978. С. 197-198.

2

45

за содержание, а содержание за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи – в государственные»1. К 1914 г. в полном объеме проявилась неспособность Совета министров координировать работу ведомств, в связи с чем произошло усиление личного вмешательства монарха в их деятельность2, но даже его личный контроль не преодолел разобщенности в деятельности министерств3. В то же время, сами министерства, весь предвоенный период действовавшие без изменений на основе Учреждения министерств 1906 г., включали в свой состав департаменты и управления, выполнявшие часто разнородные функции, мало обоснованные концептуально в рамках отдельных министерств. Например, ведомством, сложнейшим по структуре и сфере деятельности, было министерство торговли и промышленности, которое осуществляло надзор за частной промышленностью и торговлей, управление казенной промышленностью и проводило правительственную рабочую политику. В структуру этого ведомства входили Совет по делам торгового мореплавания, Технический совет, Совет по горнопромышленным делам, Департамент железнодорожных дел, Отдел торговли, отдел промышленности, Главная палата мер и весов, совет торговли и мануфактур, Горный департамент, Горный совет, Комитет по холодильному делу, геологический комитет, Российская экспортная палата, Комитет по торговым делам, Комитет для защиты промышленной собственности и целый ряд других подразделений, управление которыми должно было быть самостоятельным. Вся система органов государственного управления Российской империи включала в состав достаточно большое число государственных органов, обеспечивающих централизованнобюрократическое управление страной в своей отрасли. Существенным недостатком системы органов исполнительной власти России была и неизменная структура органов местной власти, плохо соот-

1

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1, С. 271. Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны: Совет министров в 1914-1917 гг. Л. 1988. С. 23. 3 Там же. 2

46

носившаяся с центральными звеньями органов исполнительной власти. Развитие новых буржуазных отношений в России рубежа Х1ХХХ вв. носило весьма неравномерный и противоречивый характер, проявившийся в многоукладном характере социальноэкономических отношений, с одной стороны, и разнохарактерному по своему существу составу промышленного производства и транспорта, с другой. Здесь имеется в виду достаточно быстрое и эффективное развитие частных предприятий вместе с развитием финансово-монополистического капитала, а также государственного предпринимательства и появление большого числа казенных предприятий, с их строго централизованной системой управления, чье развитие было связано с необходимостью обеспечить функцию обороноспособности страны, усиленно занимаясь строительством казенных заводов военного и морского ведомств и уделяя огромное внимание транспорту и связи. В этом отношении трудно не согласиться с мнением К.Ф.Шацилло, утверждающим, что в этих двух направлениях российского предпринимательства лежат, с одной стороны, предпосылки возможного построения «хозрасчетного социализма», опирающегося на традиции акционерных обществ, что было бы практическим воплощением идеи «социального государства», а, с другой стороны, предпосылки построения «казеннобюрократического социализма», опирающегося на традиции крупного казенного предпринимательства, что выразилось, в конечном итоге, в построении административно-командной системы, которую назвали социализмом1. На изменение формы государства, создание нового механизма государства и органов исполнительной власти отрицательно влияло и переплетение интересов буржуазии с царизмом в экономике. Российское самодержавное государство выступало как крупнейший в стране помещик и капиталист: в конце ХIХ в. ему принадлежали 1/3 всех земель, 2/3 лесов, 2/3 железных дорог, 7/8 телеграфа, множество промышленных предприятий. Хозяйственную деятельность вели министерства земледелия и государственных имуществ, путей 1

Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России (конец Х1Х в. – 1914 г.). М. 1992. С.7.

47

сообщения, военное и морское ведомства, главное управление почт и телеграфов1. Не изменилось положение дел в государственном предпринимательстве и после реформ 1906 г., наоборот, за последнюю четверть ХIХ и вплоть до Первой мировой войны вклад госсектора в доходы бюджета увеличивался. В 1885 г. он составлял 10 процентов, в 1900 г. − 32 процента, а в период с 1905 г. по 1913 г. он держался устойчиво на уровне 60 процентов 2. Структурные элементы государственного предпринимательства были весьма разнообразны. В начале ХХ века оно было представлено в промышленности − военными, горными, спиртоводочными и лесопильными заводами: самую крупную группу казенных предприятий составляли военные заводы. К ним примыкали горные заводы, также выпускавшие военную продукцию (в 1908 году на 13 таких заводах было занято 40,5 тыс. рабочих, или 6,5 процентов их обшей численности в горной промышленности). Затем шли спиртоводочные заводы, поскольку государство являлось крупным производителем водки. Лесопильных заводов было всего 4 (в 1911 году); В инфраструктурных отраслях − железными дорогами (70 процентов их обшей протяженности), речными судами, предприятиями связи (казне принадлежала основная, так называемая правительственная, почтово-телеграфная и телефонная сеть); в лесном хозяйстве − лесничествами, проводившими заготовку и продажу леса; в сфере обслуживания сельского хозяйства − казенными конезаводами, элеваторами и зернохранилищами, агрономическими участками, прокатными и зерноочистительными пунктами, опытными станциями и т. п.; в полиграфии − типографиями и коммерческими изданиями; в торговле − винными складами и магазинами, торговыми предприятиями в неосвоенных районах (на Крайнем Севере) и при казенных заводах; в банковском деле − Госбанком, его конторами, отделениями и т.д.; казенными курортами − 6 курортов на минеральных водах.3 В соответствии с социально-политической обстановкой в стране 1

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1984. С. 185. 2 Лапина С., Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало ХХ века) //Вопросы экономики. 1994. № 8. С. 70. 3 Лапина С. Лелюхина Н. Указ. соч. С. 71.

48

изменялись и управленческие структуры, руководившие государственным предпринимательством. Например, в 1894 году Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ с целью повышения продуктивности сельского хозяйства, развития кустарных промыслов и т.д.1 В ведении министерства оставались и учреждения, связанные с управлением и развитием горнозаводской промышленности. Сравнительно второстепенную роль стали играть учреждения, заведовавшие государственными имуществами − Департамент государственных земельных имуществ и Лесной департамент. Важнейшим направлением госпредпринимательства была реализация винной монополии. Государство скупало у частных винокуренных заводов спирт. Его очисткой и изготовлением водки занимались как казенные, так и частные заводы, но под контролем Министерства финансов. Продажа спирта, вина и водочных изделий составляла исключительное право государства, производилась казенными предприятиями − складами и винными лавками. По вкладу в доход бюджета государства (с учетом акцизных сборов) винная продукция занимала первое место (26 процентов в 1913 году, без акцизных сборов на ее долю приходилось 10 процентов). Чистый доход от нее в 1912 г. исчислялся в 654 млн. руб., что составляло 79 процентов к валовому доходу. Серьезное участие в формировании доходов казны имело такое госпредпринимательство как связь. В доходах госсектора (без акцизов) почта, телеграф и телефон занимали 3,7 процента (1913 год). Чистый доход определялся в 58 млн. руб., или 34 процента к валовому доходу. Но в этой отрасли отмечались слабое обеспечение связью страны и медленный рост ее сети, низкое качество работы, дороговизна услуг. Получая крупный чистый доход, государство уменьшало затраты на расширение сети − по сравнению с развитыми странами Запада уровень расходов в госбюджете на почту и телеграф был самым низким: в 1905 году в России − 2 процента, во Франции

1

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1984. С 204.

49

− 75, в Германии − 12, в Великобритании 24, в США − 23 процента1. 6 мая 1905 года для «неотложного удовлетворения насущных нужд сельского населения» Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия. Общее руководство «землеустройством» было возложено на созданный в составе Главного управления в марте 1906 года Комитет по землеустройственным делам. Он осуществлял подготовку и проведение всех аграрных реформ Столыпина, руководство деятельностью губернских и уездных землеустроительных комиссий, разрешал выдачу ссуд и пособий по землеустройству, определял условия продажи и сдачи в аренду казенных земель комитет стал основной структурной частью Главного управления. Другим важнейшим учреждением, проводившим столыпинскую аграрную политику, было Переселенческое управление, переданное в Главное управление землеустройства и земледелия из Министерства внутренних дел. Оно осуществляло руководство переселением крестьян из густонаселенных аграрных губерний на окраины государства. Существенный вклад в казну вносило лесное хозяйство: 2,7 процента доходов бюджета (1913 год), 57 млн. руб. чистого дохода (1912 год). Государство занималось заготовкой и сбытом лесоматериала казенным и частным потребителям, строило лесопильные заводы. Предпринимательский доход был невелик, основную роль играл рентный доход (за передачу казенных лесных площадей под частные разработки, от продажи леса «на корню»)2. 27 октября 1905 года правительство учредило новое ведомство − Министерство торговли и промышленности. В этом министерстве были сосредоточены разбросанные по нескольким ведомствам вопросы управления промышленностью и торговлей, попечительства над частным сектором. Некоторые министры этого ведомства были тесно с банками и буржуазной общественностью 1

Ляпина, С. Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало ХХ века)//Вопросы экономики. 1994. № 8. С. 70. 2 История СССР. Х1Х в. − начало ХХ в.: Учеб. Для вузов/под ред. И.А. Федосова. М. 1987. С. 191.

50

(В.И.Тимирязев, С.И.Тимашев)1. Из Министерства финансов в аппарат нового ведомства были переданы отделы промышленности и торговли, тарифные учреждения и заведование фабричных инспекцией, из бывшего Министерства земледелия и государственных имуществ передано управление горной промышленностью; креме того, в состав министерства вошел аппарат созданного незадолго до революции главного управления торгового мореплавания и портов2. Казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7 процента в общей сумме доходов госбюджета (1913 год). Среди этих предприятий основную роль играли горные заводы: из годового дохода в 22.4 млн. руб. на долю горных заводов приходилось 17 млн. руб. (свыше 75 процентов). Государство стремилось перевести их на «коммерческие основания», т.е. хозрасчет. Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к себестоимости «назначать» до 15 процентов на прибыль. Из прибыли осуществлялись модернизация и расширение производства, 10 процентов предназначалось на премирование администрации. «Коммерческие oснования» представляли собой определенное приспособление госпредприятий к рынку, хотя, конечно, это еще не был рыночный режим хозяйствования. Для решения определенных общегосударственных задач приходилось отдавать предпочтение нерыночным методам хозяйствования. На казенные предприятия возлагались некоторые функции социальной помощи населению (например, отпуск продукции на льготных условиях)3. Горнопромышленные предприятия под объем производства в соответствии с утвержденной правительством сметой доходов и расходов получали из казны средства в виде «операционного кредита», который возвращали из поступлений от производства продукции и услуг. Специальным целевым назначением выделялись средства на реконструкцию заводов, капитальный ремонт, приобретение обо1

Исаев И.А. История государства и права России. М. С. 372. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.1995. С.91. 3 Галаган А.А. История предпринимательства Российского. От купца до банкира. М. 1997. С. 81. 2

51

рудования, а также на уплату промыслового налога и сборов с имущества. Финансирование горных заводов осуществлялось так же, как и железных дорог. Горный департамент ставил в заслугу казенным заводам особое качество ряда изделий и низкие цены по сравнению с частными заводами. В действительности у казенных заводов ценового превосходства не было и не могло быть из-за устаревшей технологии, несовершенной организации производства, низкого профессионального уровня руководящих кадров, формировавшихся из отставных высокопоставленных военных и чиновников. Весьма интересным, с точки зрения взаимодействия частного и государственного предпринимательства, представляется развитие руководства железнодорожной политикой страны. В 1856 г. руководство ею было возложено на Главный комитет железных дорог. В 1858 г. в Главном управлении путей сообщения создается управление главного инспектора частных дорог. В 1865 г. создается Министерство путей сообщения. С 80-х годов правительство отказывается от ориентации на частное предпринимательство в строительстве железных дорог. В 1882 г. в составе министерства было создано управление казенных железных дорог. В 1885 г. был принят Устав железных дорог, вводивший на железных дорогах России единый порядок. В 1899 г. разросшийся аппарат министерства был перестроен − сохранившиеся до этого времени департаменты преобразованы в управления. Комитет по распределению заказов на рельсы, скрепления и подвижной состав выполнял роль государственного монополистического регулирующего органа, связанного с монополиями1. Если обратиться к показателю вклада госсектора (без налоговых поступлений) в доход бюджета, то из 45 процентов (в 1913 году) на долю железных дорог приходилось около 25 процентов2. Управлениям железных дорог из казны выделялись средства на эксплуатационные расходы, которые покрывались поступлениями от оплаты грузов и пассажироперевозок. Оплата определялась тарифами, разрабатываемыми Тарифным комитетом Министерства финансов с участием представителей от же1

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. С. 203. 2 Лапина С., Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало ХХ века). С. 71.

52

лезных дорог − с одной стороны, представителей от производителей, потребителей и торговцев (бирж) − с другой. Строительство железных дорог общегосударственного значения начало государство, но в 70-е годы XIX в. все казенные дороги были переданы частному капиталу. Функционирование частного капитала в железнодорожном хозяйстве на протяжении 20 лет (1857-1877 годы) показало, что частный капитал успешно конкурировал с казенными железными дорогами, но бессистемность в coopужении дорог, ориентация на коммерческие цели в ущерб народнохозяйственным, несогласованность в деятельности отдельных обществ, низкое качество строительства при высоких ценах привели к тому, что после 1878 года государство выкупило наиболее важные дороги (списав долги на сотни миллионов рублей) и наладило их более успешную эксплуатацию, приступило к осуществлению мер по регулированию частных железных дорог 1. Наличие отраслей народного хозяйства, где осуществляется государственное, казенное предпринимательство − не исключение для России, а общее правило капиталистической индустриализации, т. к. на ранних стадиях развития капитализма у многих не хватает первоначального капитала. Однако его характер зависит от конкретных условий той или иной страны. Например, Россия по общему валовому доходу государственного сектора находилась на уровне Германии, но уступала по структуре отраслей, доле государства в отраслевом производстве и результативности государственного сектора. В Германии на долю казны приходилось 93 процента обшей протяженности дорог, в России − 70 процентов и т.д.2 Следует отметить и еще одну особенность очень важную для стран второго эшелона развития капитализма − необходимость быстрее догонять и перегонять государства первого эшелона. Особое значение эта политическая причина приобретала для нашей страны вследствие сравнительно слабого развития ее машиностроительной 1

Лапина С., Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало ХХ века). С. 74. 2 Документы по истории монополистического капитализма в России. М. 1959. т. 4. С. 193.

53

промышленности, основной отрасли всего народного хозяйства. Особое значение она имела для производства вооружений, для деятельности военного ведомства, т.к. значительная часть средств из бюджета, ассигнуемых на производство вооружений, уплывала за границу, что грозило стране прямой зависимостью от заграницы при перевооружении армии. Именно по этим причинам казна уделяла самое серьезное внимание своим предприятиям, хотя установить точные размеры военных казенных предприятий невозможно из-за завесы секретности. Проведя глубокий и объективный анализ статистики начала ХХ века, К.Ф.Шацилло говорит о том, что в 1908 г. В России в работе на оборону было занято не менее 75 тыс. человек. Главным недостатком в деятельности казенных заводов, работавших на оборону, была их полная зависимость от дотаций государства, в результате такие понятия, как цена, прибыль, амортизация, контрактные сроки, даже не возникали в умах чиновников. Ими руководили не эти атрибуты политэкономии, а, во-первых, обязанность выполнить план и, во-вторых, корыстная заинтересованность любыми способами получить в своих отчетах липовую прибыль (10 процентов ее, согласно положениям о казенных заводах, выделялось на премию самой этой же администрации за добросовестную работу). Кроме того, деятельность заказчика и владельца этих заводов − Морского и Военного ведомств, вносила хаос в работу, часто уже в период строительства они меняли условия заказов, бесконечно «усовершенствовали» проекты, заставляя ломать одно и переделывать другое. Бесхозяйственность на местах, отсутствие элементарной распорядительности и заводской администрации являлась результатом бюрократической сверхцентрализации. Например, чтобы на крупнейшем предприятии − Тульском оружейном заводе − установить два телефона и выкопать колодец для воды, Главное артиллерийское управление вело длительные переговоры с Военным советом1. В каждом из ведомств, владевших военными заводами, существовала своя собственная организация управления ими. Наиболее древней и заскорузлой была «окружная система» на Урале, установленная еще в начале XVIII в. и немного изменившаяся с тех пор. Недалеко 1

Зайончковский П.А. Самодержавие на рубеже XIX-ХХ столетий. М. 1973. С. 48.

54

продвинулось с петровских времен и управление заводами Военного министерства. Все военные предприятия подчинялись Главному артиллерийскому управлению (ГАУ); однородные по производству (пороховые, оружейные, патронные и т.д.) контролировались специальными инспекторами, наблюдавшими за их технической и производственной деятельностью. Управление ими было крайне просто и осуществлялось чисто бюрократическим путем − множеством узаконений, разъяснений, инструкций, добавлений и новых разъяснений. Получив утверждение царя на перевооружение или довооружение армии, ГАУ давало наряд на заводы, стоимость выполнения которого вносилась в смету Военного министерства. Когда казенные заводы не могли произвести всей необходимой продукции, объявлялся конкурс, в котором принимали участие и частные заводы, а казенные, если участвовали в конкурсе, объявляли цены, как правило, чуть-чуть более низкие, создавая видимость конкуренции с частной промышленностью. Наиболее сложно управлялись заводы Морского ведомства. Два из них перешли во второй половине XIX в. из частных рук в казенные, сохранив свою коммерческую организацию, определенную специальным Положением. Это Положение было полно противоречий. Кроме отвечавшего за хозяйственную деятельность правления из трех назначаемых чиновников, была установлена и должность начальника завода, который в техническом отношении и в отношении к внутреннему управлению заводом действовал самостоятельно и независимо от правления. Однако он имел право вмешиваться и в экономические дела − в частности, брать со стороны заказы без согласования с правлением до 10 тыс. руб. Положение, с одной стороны, устанавливало, что все развитие заводов, создание оборотных и запасных капиталов должно производиться из прибыли, а с другой − обязывало устанавливать цены, исходя из «экономической целесообразности», и уточняло: «сумма прибыли по казенным заказам по возможности не должна превышать разницы между стоимостью заказа заводу и ценами, по которым однородные заказы исполняются в России и за границей, если подобное сравнение представляется возможным»1. Таким образом, не казен1

Положение об управлении заводами Морского ведомства Балтийским судостроительным и механическим и Обуховским сталелитейным. СПб. 1889.

55

ные заводы регулировали цены частных, а частные служили ориентиром для деятельности казенных. Чиновники центральных органов Морского ведомства не желали признавать никакой экономической независимости заводов, меняли по своему усмотрению, без дополнительной оплаты технические условия заказов. Сами представители Морского министерства называли в Думе «грустным явлением... то обстоятельство, что буквально не строилось ни одного судна, которое было бы начато и закончено по одному заранее составленному чертежу. Зависело это от той причины, что постройка начиналась всегда без готовых чертежей, на основании общих эскизов-набросков, которые можно было развивать, расширять и удлинять по произволу»1. В этих условиях правительство были вынуждено провести реформы. Суть их сводилась к тому, что «коммерческое управление» вводилось на всех четырех заводах министерства. Для них создавалось два правления: одно для Обуховского и Ижорского, другое для Балтийского и Адмиралтейского. Оба правления подчинялись Совету, во главе которого стоял товарищ морского министра, отвечавший за всю хозяйственную деятельность ведомства. Новое «Положение об управлении заводами морского ведомства»2 вводилось с 1 января 1908 г. и было утверждено царем 3 декабря 1907 г. Теперь экономическая основа их функционирования определялась так: «§ 3. Никаких кредитов по финансовой смете морского министерства на содержание и действие заводов не назначается; расходы же их покрываются из сумм, выручаемых по заказам и из других заводских доходов, а в случае надобности из запасных капиталов». Эти реформы просуществовали недолго. 23 августа 1909 г. царь утвердил новое «Положение об управлении заводами Морского ведомства», в котором не было упоминания о коммерческих основаниях. Заводы Морского ведомства для своего функционирования не могли найти иного способа, кроме как вновь получать средства из государевой казны. На заводах Военного ведомства и на уральских заводах не про1

Доклады бюджетной комиссии. Приложение к стенографическим отчетам Государственной думы. Созыв. III, сес. I, стлб. 2950. 2 Морской сборник. СПб. 1908. № 1.

56

водились какие-либо экономические реформы. Военное министерство, видя недостаточность развития своих технических заведений, ставило перед Советом министров лишь вопрос об их количественном увеличении. Министерство торговли и промышленности, признав, что оно не в силах справиться с убыточностью своих уральских заводов, провело через правительство решение размещать на них только военные заказы и сократило работы на частный рынок, от чего убытки только множились. Оценивая государственное предпринимательство, необходимо отметить, что в начале XX в. капитализация экономики России не была завершена, что отражалось на положении госпредпринимательства: 1) оно не составило взаимосвязанной внутренней подсистемы с определенным комплексом современных предприятий базовых отраслей; 2) оказалось крайне разнородным как по отраслевой, так и технологической структуре (выплавка металла на древесном угле); 3) не имело организационной целостности, было разобщено по ведомствам, каждое из которых руководствовалось своими корпоративными интересами иногда в ущерб народнохозяйственным; 4) несовершенство хозяйственного механизма, слабая приспособленность к рынку; 5) предпринимателем выступало обюрократившееся, коррумпированное самодержавное государство, олицетворявшее, прежде всего, власть дворянства и чиновничье-военных кругов. Безусловно, на определенном этапе государственное предпринимательство оказывает своей деятельностью поддержку и частному предпринимательству, но и впоследствии оно не исчезает, а часто выступает естественным противовесом монополистической деятельности частника. В то же время предпринимателю единолично весьма трудно успешно начать свою деятельность на рынке. Акционерные компании − важнейший институт рыночного хозяйства, позволяющий аккумулировать необходимый для ведения современного хозяйства капитал. Само понятие «акционерная компания» − как, впрочем, и сам правовой принцип, на котором она основана (ограничение ответственности акционера стоимостью принадлежащих ему акций), − известны в России с XVIII в. До 57

1836 г., когда был принят акционерный закон, действовавший вплоть до 1918 г., в России было учреждено 58 компаний. Среди учредителей и акционеров было много высокопоставленных чиновников и представителей аристократии, что стало следствием взаимонаправленных тенденций. С одной стороны, несомненна заинтересованность названных категорий лиц в получении дополнительно значительных доходов, т.к. в глазах дворянства Акционерное общество изначально являлось более привлекательным делом. Несомненна и заинтересованность руководства компаний в привлечении к ее деятельности влиятельных сановников с целью получения государственных привилегий. Эта тенденция развития акционерного предпринимательства в России наблюдалась на протяжении всей его истории. Эта форма предпринимательства быстро завоевала популярность у населения, и привела к росту стоимости их акций, развитию торговли ими и в конечном итоге − ажиотажу. В результате правительство стремилось регламентировать их. Так появился подписанный Николаем I 6 декабря 1836 г. закон «О товариществах по участкам или компаниям на акциях». Закон зафиксировал разрешительный принцип учреждения акционерных компаний, господствовавший, в тот период и в законодательстве других стран. Закон устанавливал исключительно именной тип акций. Устав компании, равно как и его изменения, утверждались императором. В области акционерного законодательства вплоть до 1917 г. продолжали существовать многочисленные ограничения для деятельности акционерных предприятий, многие из которых были декларированы еще Законом 1836 года. Это и разрешительный характер учредительства, и обязательный именной тип акций (что обходилось лишь практикой сепаратного законодательства), ограничение прав и размеров землевладения в целом ряде регионов, национальные и вероисповедные ограничения по составу акционеров и правлений и т.д. В 1905 г. даже было введено положение об обязательном выяснении через Министерство внутренних дел благонадежности и имущественного положения учредителей». Фактически документами 1807 и 1836 гг. были зафиксированы два вида капиталистических объединений − торговые дома и акционерные компании. 58

Закон 1836 г. устанавливал концессионный порядок учреждения компаний, под которым понимается такой порядок, при котором возникновение каждого акционерного товарищества обусловливается специальным разрешением правительства. Прошение о дозволении учредить акционерное товарищество подавалось в то министерство или Главное управление, к компетенции которого относилась деятельность предполагаемого товарищества. При прошении прилагался проект устава за подписью учредителей. Рассмотренный и доработанный проект устава вместе с заключением министерства передавался для ознакомления в Совет Министров или, позднее, в Государственную Думу. Только после одобрения указанных государственных органов, а также утверждения императора, было возможно появление нового акционерного общества. Годы

1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914

Таблица 2. Развитие акционерных компаний в начале XX в.1 Учреждено компаний Открыто компаний число сумма капитала, млн. число Сумма руб. капитала, млн. руб. 151 136,7 87 87,6 98 85,6 55 61,8 85 53,0 51 33,5 99 111,0 51 48,6 77 80,7 36 44,2 117 106.1 64 67,2 143 191,5 90 97,9 123 122,2 79 84.9 130 105,7 81 68,3 206 279,7 129 180,4 277 356,9 165 238,8 361 430,2 238 291.4 374 457,1 199 327,5 334 422,5 150 239,2

Несмотря на жесткую правовую регламентацию, акционерные компании в конце XIX-начале XX в. являлись важнейшим институ1

Таблица составлена на основании материалов: Горецкий Я.И. Новые акционерные общества за период 1901 - 1911 гг., СПб., 1913. С. 4-10; Промышленность и торговля. 1912-№ 24. С. 524-525

59

том рыночного хозяйства, который позволял регулировать необходимые для ведения современного хозяйства капиталы. Последнее десятилетие XIX в. было периодом значительного усиления темпов роста акционерных обществ. Выделяются два основных периода в развитии акционерного учредительства − до 1909 г. включительно и с 1910 г. Если в 19021909 гг. ежегодно возникало в среднем 63 компании с капиталом 64 млн. руб., то в следующее четырехлетие ежегодно появлялось в среднем 193 компании с капиталом 278 млн. руб. Это свидетельствует о возросших в 1910-1914 гг., годы подъема возможностях российского рынка капиталов − об увеличении массы свободных капиталов − с одной стороны, и росте популярности акционерной формы предпринимательства − с другой. В 1911-1913 гг. возникло 774 компании с капиталом 1114 млн. руб. В 1912-1913 гг. прекратили свою деятельность приблизительно 69 компаний1. К началу 1914 г. в России действовало всего 2181 акционерная компания (без учета железнодорожных) с обшей суммой капитала 4538 млн. руб.2 С начала 1910 г. общий прирост составил 663 компании и 1718 млн. руб. капитала. До этого таких темпов акционерное учредительство в России еще не знало3. Министерством финансов были опубликованы сведения, согласно которым общий действительный прирост акции и облигаций всех акционерных компаний в обращении на российском фондовом рынке за 1904-1912 гг. составил 1629 млн. руб., в том числе торгово-промышленных обществ − 1017 млн. руб. (62 процента), банков − 387 млн. руб. (24 процента) и железных дорог − 234 млн. руб. (14 процентов)4. Анализ статистических данных этого периода показывает, что акционирование охватывало все основные отрасли экономики России. Особенно значительные группы русских компаний традиционно действовали в отраслях по обработке волокнистых веществ, в пищевкусовой отрасли, по добыче и обработке полезных ископае1

Промышленность и торговля. 1924. № 20. С. 369. Сборник сведений о действующих в России акционерных обществах и товариществах на паях. СПб. 1914. C. 20-25. 3 Промышленность и торговля. 1915. № 1. С. 19. 4 Министерство финансов. 1904-1913. С 47-49. 2

60

мых, металлов, в машиностроении, торговле и благоустройстве населенных мест. Иностранные компании в основном занимались добычей и обработкой металлов и других полезных ископаемых, машиностроением и благоустройством населенных мест. Таблица 3. Структура акционерных обществ в 1912 г1. Отрасли деятельности

Обработка пищевых и вкусовых веществ Обработка волокнистых веществ Обработка животных продуктов Лесная промышленность и обработка дерева Бумагоделательное, полиграфическое и издательское производство Химическое производство Добыча и обработка металлов Машиностроение Производство металлических изделий Добыча и обработка полезных ископаемых Обработка минеральных веществ Торговля и комиссионно-агентурная деятельность Благоустройство населенных мест Пароходство Производство транспортных, товароскладочных и комиссионно-ссудных операций Страхование Кредитные Всего

Русские компании Сумма число капитала (млн. руб.) 376 390,3 306 677.7 34 44,6 79 66,9 90

37,5

101 117 95 54 167 81

148,6 457.5 307,1 40.7 446.6 111.6

226

235,3

159 50

212,8 79,5

22

21.5

19 56 2032

48,5 675,3 4052,1

После 1902 г. в российской торговле возникло несколько акционерных компаний, являющихся центрами синдикатских объединений. К 1912 г. таких синдикатов было девять: Общество для продажи изделий русских зеркальных заводов, Общество для про1

Подробнее см.: Оль П.В. Статистика акционерных обществ и паевых товариществ, обязанных публичной отчетностью за 1911-1912 гг. Пг. 1915.

61

дажи изделий русских металлургических заводов, Русское товарищество для торговли цементами, Общество для торговли изделиями русских вагоностроительных заводов, Общество для торговли минеральным топливом Донецкого бассейна, «Кровля», «Проволока», «Медь», Русское общество спичечной торговли1. География размещения русских торгово-промышленных компаний к началу 1914 г. выглядит следующим образом: 28 процентов акционерных компаний имели правление в Петербурге; 20 процентов − в Москве; 5 процентов − в Варшаве; 5 процентов − в Киеве; 2 процента − в Риге и Лифляндской губернии2. Значительная часть руководящих органов акционерных компаний находилась в Петербурге и Москве. Можно сказать, что акционерная форма организации капитала в конце XIX − начале XX вв. начинает занимать ведущие позиции в российской экономике. Процесс акционирования отечественной промышленности во многом зависел от экономической и политической конъюнктуры в стране. В частности, по темпам акционерного учредительства выделялся период предвоенного промышленного подъема. Хотя эта форма предпринимательства завоевала большую популярность в обществе, вплоть до 1917 г. продолжали существовать многочисленные ограничения для деятельности акционерных предприятий. Ярким примером является разрешительный (а не явочный, как на Западе) характер учредительства акционерных компаний. Вместе с тем в начале XX в. представители торгово-промышленного класса, выступая за свободу капиталистического предпринимательства, активно воздействовали на Совет Министров и Министерство торговли и промышленности. В российской экономике начала XX в. наряду с ассоциированной формой предпринимательской деятельности существовала и индивидуально-частновладельческая. Законодательно-правовой статус последней был определен еще в манифесте 1807 г. «О даро1

Оль П.В. Статистика акционерных обществ и паевых товариществ, обязанных публичной отчетностью за 1911-1912 гг. Пг. 1915. 2 Сборник сведений о действующих в России акционерных обществах и паевых товариществ, товариществах на паях. С. 8.; Статистика акционерного дела в России. СПб . 1913. С. 59-64.

62

ванных купечеству новых вкладах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий»1. Этим актом устанавливалось два «купеческих товарищества»: полное и на вере (коммандитное). Приемы организации торговых домов в России оставались неизменными до конца 1917 г. Основным нормативным документом при организации торгового дома являлся нотариально заверенный «товарищеский договор», в котором фиксировались взаимные обязательства сторон, участвовавших в деле. Открытие деятельности самих фирм происходило явочным порядком. Товарищество было обязано оповестить о начале работы купечество циркулярами. Договор товарищества предоставлялся в Купеческую Управу или Городскую думу. Датой основания торгового дома считалось время регистрации соглашения в купеческих сословных или административных органах местного управления. Договор был или бессрочным, или заключался на определенное время − от одного года до 10-15 (иногда и более) лет. Два вида торговых домов имели некоторые существенные отличия, законодательно зафиксированные. Так, согласно Уставу торговому, товарищество полное «образовывалось из двух или многих товарищей, положивших за основу действовать общим именем всех»2. Полными товариществами были преимущественно семейные предприятия или фирмы, объединявшие небольшой круг близких лиц. Предприятия в форме коммандитных обществ представляли более высокую форму ассоциирования капитала. Согласно закону, они «образовывались из одного или многих товарищей с приобщением одного или многих вкладчиков, которые вверяют первым известные суммы своих капиталов в большем или меньшем количестве»3. Главное отличие товарищества на вере от полного состояло в том, что вкладчики доверяли свой капитал действительным руководителям дела, не участвуя непосредственно в управлении. Все участники таких предприятий разделялись на две категории: на 1

Полное собрание законов Российской империи. Собр. I , Т. 29. Ст. 22418. Свод законов Российской империи СПб, 1903. Т. XI. Ч. 2. Ст. 62. 3 Там же. Ст. 71. 2

63

полных товарищей, которые несли полную личную ответственность за деятельность предприятия, и на вкладчиков, участвовавших в деле только точно определенным капиталом или вкладом, в случае банкротства отвечавших только в размере своих взносов. Между полными товарищами и вкладчиками существовали и другие отличия, вытекавшие из сложившейся предпринимательской практики. Если первые могли делать взнос как в денежной форме, так и капитализированным имуществом, то вкладчики вносили свою долю исключительно деньгами. Распределение прибылей происходило в соответствии с размером вклада каждого участника. Достаточно широкому распространению товарищеских форм организации капитала способствовал явочный порядок их учреждения, в то время как образование акционерно-паевой компании было сопряжено с большой тратой времени, значительных средств и часто имело непредсказуемый результат. Кроме того, крупнейшие коммандитные товарищества по своей организационной структуре и масштабам деятельности часто являлись как бы безуставным вариантом акционерной компании. Привлечение вкладчиков к деятельности этих товариществ осуществлялась обычно путем реализации особых ценных бумаг − товарищеских паев, которые, в отличие от ценных бумаг акционерных обществ, не могли переходить из рук в руки и не подлежали котировке на бирже. Вместе с тем следует различать торговый дом и уставное полное товарищество, так как для них характерны разные уровни ассоциирования капитала, отражающие качественно иные ступени их развития. Распространение торговых домов продолжалось и в начале XX в. Наиболее полные сведения о них содержит «Указатель действовавших в империи акционерных предприятий и торговых домов» под редакцией В.А. Дмитриева-Мамонова1. В издание включены данные о 3616 торговых домах, зарегистрированных во всех районах империи, кроме Польши и Амурского района. По сравнению с 1892 г. количество товарищеских предприятий увеличилось более

1

Указатель действовавших в империи акционерных предприятий и торговых домов. СПб. 1905. Т 2.

64

чем вдвое1. В начале XX в. торговые дома впервые были зарегистрированы в Кашире, Кутаиси, Минске, Новгороде, Омске и других городах. Остальными пунктами регистрации были главные торговопромышленные центры России. На первом месте по-прежнему стояла Москва − 28 процентов из общего числа; далее следовали: Санкт-Петербург − 13 процентов, Рига − 7 процентов, Одесса − 5 процентов и так далее. Подчеркнем, что в данный период торговые дома выступали не только как торговое предприятие, но и в качестве торгово-промышленных фирм, непосредственно участвовавших в производстве сырья и изделий. В последующие годы количество торговых домов увеличилось на 68 процентов. К предвоенному периоду товарищеские ассоциации были распространены практически во всех регионах империи. Однако по степени их концентрации выделялись главные индустриальные и торговые центры России: Москва, Петербург и другие. Преимущественно в столичных городах регистрировали наиболее крупные фирмы. Например, в 1911 г. московским и петербургским торговым домам в совокупности принадлежало 47 процентов всех аккумулированных капиталов. Отмеченная для более раннего периода степень концентрации капиталов в небольшой группе фирм не только сохранялась, но и увеличивалась. В 1910 г. на 6 торговых домов (т.е. 8 процентов от общего числа) приходилось свыше 60 процентов аккумулированных капиталов. Крупнейшим среди них был конгломерат предприятий под фирмой полного товарищества «Наследники Л.Е.Кенига», зарегистрированный в Петербурге в 1904 г. (в 1911 г. капитал − 21 млн. руб.). Это предприятие принадлежало трем представителям известной семьи сахарозаводчиков Кенигов. В состав фирмы помимо крупного рафинадного завода в Петербурге входило еще несколько свеклосахарных и рафинадных заводов, а также винокуренные, кирпичные и лесопромышленные предприятия; несколько мукомольных мельниц, конный завод. По оценке Министерства торговли и промышленности число занятых на предприятиях фирмы Кенига достигало 20 тыс. рабочих2. 1 2

Там же. С. 17-23. Боханов А.Н. Крупная буржуазия России... С. 27.

65

Процесс создания товарищеских ассоциаций интенсивно протекал в годы промышленного подъема перед Первой мировой войной. За 2,5 года, с середины 1911 г. до конца 1913 г., их число увеличилось с 6063 до 9202, или почти на 52 процента. В то же время сумма задействованных капиталов возросла немногим более чем на 10 процентов, что говорит о том, что рост этот происходит за счет сравнительно небольших фирм1. Падение среднего показателя капитала на одно предприятие было следствием реорганизации многих крупнейших фирм в уставные акционерно-паевые предприятия, чему способствовала благоприятная экономическая конъюнктура 2. Кроме того, в этот период наблюдалось, с одной стороны, повсеместное сокращение капиталов у архаичных полных товариществ, а с другой стороны − значительный рост его у организационно более эластичных и социально мобильных коммандитных обществ3. Следует подчеркнуть, что в указанное время торговые дома сумели приспособиться к экономическим условиям монополистического капитализма. Процесс адаптации товарищеских ассоциаций ярко проявился в следующих фактах. С одной стороны, торговые дома возникали в таких качественно новых отраслях предпринимательства, как кинематограф и автомобильные перевозки. Множилось число товарищеских объединений, занятых посредническими операциями. В частности, отдельные крупнейшие торговые дома выполняли функции «контор по продаже» монополистических объединений или являлись своеобразными координационными центрами таких союзов4. Вместе с тем появлялись в различных отраслях промышленности и торговли товарищеские ассоциации, учреждаемые известными дельцами-предпринимателями. Таким образом, в начале XX в. форма организации капитала в 1

Сборник сведений о действующих в России торговых домах (товариществах полных и на вере).Пг. 1915. С.4-7 2 Шепелев Л.Е. Акционерные компании в России. С. 245-246. 3 Подсчеты, приведенные Бохановым А.Н. Торговые дома в России в конце XIХ − начале XX в. С. 98. 4 Шепелев Л.Е Частнокапиталистические торгово-промышленные предприятия России в коште XIХ - начале XX в. и их архивные фонды // Информационный бюллетень ГАУ МВД СССР. 1958. № 10. С. 83-84.

66

виде торгового дома активно выполняла свои экономические функции, соседствуя с финансовым капиталом, иногда переплетаясь с ним. Предпринимательская деятельность в рамках товарищеских предприятий была переходным этапом от неорганизованной деятельности к предпринимательству монополистической эпохи.

67

§3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти До начала реформирования системы государственного управления в начале ХХ века в российском законодательстве любое волеизъявление монарха считалось законом. «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной власти исходящих»1, и в данном случае не играло роли, имели ли принятые законы подпись императора или нет. На основании других законоположений подавляющее большинство исходивших новых законов подписи монарха не содержали, а дополнения и разъяснения закона объявлялись по словесным Высочайшим повелениям лицами и учреждениями на то уполномоченными. Более того, ст. 53 Основных законов 1892 г. прямо предусматривала издание законов в форме всеподданнейших докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Этой формой широко пользовались отдельные министры и в особенности Комитет министров, сильно конкурировавший в указанном отношении с Государственным Советом. Различие между законом и указом стало возможным определить только после Манифеста 17 октября 1905 года, и после реализации его в Основных законах 1906 г. Основные государственные законы 23 апреля 1906 года давали новое определение признаков закона: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора»2. Предварительное прохождение через Думу и Совет было общим установленным порядком: «Российская империя управляется на твердом основании законов, изданных в установленном порядке»3. Исключение из этого правила составляло лишь военно-морское и военное законодательство, а также законодательство о правах членов императорской фамилии. По действовавшим нормам законодательная инициатива принадлежала, прежде всего, императору по всем предметам законода1

Основные государственные законы Российской Империи. СПб. 1892 г. Ст. 47. Свод законов Российской империи 1906 г. т. 1. ч. I. Основные государственные законы. Ст. 86. 3 Там же. Ст. 84. 2

68

тельства, а в отношении основных государственных законов – исключительно ему одному, и только потом Государственному совету и Государственной думе. Ни отдельные министры, ни Совет министров в точном смысле слова законодательной инициативой не обладали. Министры могли входить «с представлениями в законодательном порядке не иначе, как с высочайшего соизволения, но лишь по поводу отмены или изменения действующих законов»1. Данная статья дополнялась еще одной статьей, гласившей, что никакой вопрос, на который не имеется закона, не может быть разрешен без представления его монарху2. Согласно статьям Учреждения Государственного Совета законоположения издавались за собственноручною подписью или утверждением императора. Собственноручное утверждение отдельных законоположений должно было выражаться словами «быть по сему»3. Изданный в установленном порядке закон не мог быть отменен иначе, как другим законом. Закон обратной силы не имел, за исключением случаев, оговоренных в самом законе4. Все законы должны были вноситься в подлиннике или в заверенных списках в Сенат, который их обнародовал5. Законодательные постановления не подлежали обнародованию, если порядок их издания не соответствовал положениям Основных Законов6. По обнародовании закон получал обязательную силу со времени оговоренного в самом законе срока, при отсутствии установленного срока – со дня получения на местах «Собрания узаконений и распоряжений правительства»7. В самом законе могло быть указано о введении его в действие до обнародования: по телеграфу. Изданные в таком порядке законы вносились в общий систематизированный сборник – «Свод законов Российской империи». Сборник 1

Свод законов Российской империи 1908 г. т. 1. ч. II. Учреждения министерств. Ст. 162. 2 Там же. Ст. 174. 3 Свод законов Российской империи 1906 г. т. 1. ч. I. Ст. 64, 65. 4 Свод законов Российской империи 1906 г. т. 1. ч. I. Основные государственные законы. Ст. 89. 5 Там же. Ст. 90. 6 Там же. Ст. 92. 7 Там же. Ст. 93.

69

представлял собой завершение кодификации накопившегося за целое столетие законодательного материала, из которого были исключены все устаревшие и противоречивые нормы. Несмотря на значительный объем в количестве 16 томов, Свод законов включал далеко не все русское законодательство. В особых сборниках содержалось законодательство военное, военно-морское, православно-духовное. Кроме того, сохранялось действие особых местных законов в Остзейском Крае, в губерниях бывшего Царства Польского; особое местное законодательство сохранялось и в Финляндии. После принятия новых Основных государственных законов 1906 г. стало возможным в формально-юридическом смысле более четко провести различие между законом и административным распоряжением, исходящим не только от подчиненных органов, но и от самой верховной власти, что следует из ст. 11 новых Основных государственных законов, где устанавливалось, что император издает в порядке верховного управления указы в соответствии с законами, равно повеления, необходимые для исполнения законов1. Данная статья подчеркивает подзаконный характер актов монарха. Исключение составляло только применение исключительных мер в соответствии с полномочиями в области управления. Таким образом, право деятельности самой верховной власти было поставлено в определенные рамки. В таких же рамках должно было находиться право издания указов органами подчиненного управления. Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, уполномоченными на то законом органами, не должны были противоречить закону2. Кроме министров, субъектами права изданий обязательных постановлений, были генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, а также органы земского и городского самоуправления, как иные учреждения государственного управления.

1

Свод законов Российской империи 1906 г. т. 1. ч. I. Основные государственные законы. Ст. 87. 2 Там же. Ст. 122.

70

Судебные решения также должны были основываться на законе, хотя в некоторых случаях могли быть основаны и на обычном праве, которое могло стать самостоятельным источником права для регулирования отдельных вопросов, так как суд не мог приостанавливать решение дела из-за неполноты или неясности закона. Законодательный процесс по основным законам 1906 г. отличался своеобразием, унаследованным еще в ХIХ в. Часто министры России не считали необходимым обсуждение законопроекта и непосредственно представляли законопроект царю для утверждения, после чего он публиковался либо в форме именного указа царя, либо его высочайшего повеления, либо утвержденного доклада и приобретал форму закона. Прохождение через Комитет министров придавало акту видимость и авторитет общеправительственного распоряжения и в то же время освобождало от обсуждения его в Государственном совете; обсуждения, связанного и с лишними проволочками, и с нежелательной гласностью. Поэтому Комитет министров широко использовался как канал для проведения законов в обход Государственного совета1. Особенно это касается распоряжений «по охранению государственного порядка и общественного спокойствия»: все они, по положению 14 августа 1881 г., прошли через Комитет министров, минуя Государственный совет. «С самого образования Комитета, область высшей политики была отнесена к его ведению и удержалась за ним все время царствования... Александра I и при его преемниках... Николае I и Александре II и в царствовании Александра III 2. К таким актам относились изданные Комитетом в области внутренней политики: «Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей» 16 марта 1882 г.; «Временные правила для печати» 31 августа 1882 г., устанавливающие особую строгость к произведениям печати; «Положение о евреях» 3 мая 1882 г. и др. Получило это свое дальнейшее развитие

1

Сборник Русского Исторического общества. т. 90, С. 36. Исторический обзор деятельности Комитета министров, т. IV, составлен И.И.Тхоржевским, СПб., 1902, стр. 16. 2

71

и в царствование Николая II в виде чрезвычайно-указного права на основе ст. 87 «Основных законов». Заседания комитета были обычно закрытыми, однако, в нужных случаях к обсуждению привлекались и представители «общества»1. Решения Комитета в виде журналов подавались на утверждение царю, после чего публиковались под названием «Положений Комитета министров». По Основным государственным законам 1906 г. стоявший во главе государства император наделялся «верховной самодержавной властью». Его особа объявлялась «священной и неприкосновенной». Императору принадлежала «власть управления во всем ее объеме». При этом он лично осуществлял «верховное управление», которое трактовалось достаточно широко. Император издавал, в соответствии с законами, указы «для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления» и повеления, «необходимые для исполнения законов»2. Он являлся «верховным руководителем внешних сношений... государства», объявлял войну и заключал мирные и иные договоры. Военные кредиты назначались им же, а не законодательными палатами. Император являлся также «державным вождем российской армии и флота» и в качестве такового командовал ими, определял их устройство, издавал указы о дислокации войск, их обучении, переводе их на военное положение и о «всем вообще, относящемся до устройства вооруженных сил и обороны государства»3. Император устанавливал военно-уголовное и военноуголовное процессуальное право, которое в других странах принималось в законодательном порядке4. Он вводил военное и исключительное положения, руководил чеканкой монеты и определял ее внешний вид, жаловал титулы, ордена и другие «государственные отличия», определял условия и порядок их пожалования, присваи1

Исторический обзор деятельности Комитета министров, т. IV, СПб., 1902, стр. 366. 2 Цит. по Лазаревский Н.И. Лекции по государственному праву. СПб. 1908. т.1. С. 181. 3 Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. М. 1912. С.30. 4 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. С. 214.

72

вал права состояния, распоряжался имуществом императорской фамилии, даровал помилование и амнистию. Император утверждал также приговоры судов о тяжких наказаниях дворян, чиновников, священников и кавалеров орденов и знаков отличия, присваиваемых императором1. С формально-юридической точки зрения и Государственная дума, и Государственный совет как органы выборного представительства обладали в качестве законодательных органов достаточными полномочиями. Однако фактически их законодательные права − в первую очередь, право законодательной инициативы − были существенно ограничены. Во-первых, тем, что они не могли инициировать поправки ни к основным законам, ни по вопросам касающимся армии, флота, церкви. Во-вторых, для осуществления законодательной инициативы в Думе и Госсовете необходима была подпись не менее тридцати человек, что лишало участия в законодательном процессе представителей небольших партийных группировок. В-третьих, и Дума, и Госсовет могли приступить к рассмотрению заявленных вопросов только через месяц после подачи заявления. Ввиду возникшей срочности решения проблемы это существенно ограничивало законодательные возможности. В-четвертых, дальнейшая разработка законодательной инициативы была возможна, только если она была одобрена всей Думой. В-пятых, существенно ограничивалась возможность разработки законопроектов Думой в ст. 57 Учреждения Государственной думы, гласившей, что если Дума высказывалась о необходимости разработки законопроекта, то необходим был отказ соответствующего министра от разработки данного законопроекта, и только тогда Дума могла взять на себя его разработку2. Важнейшей стадией законодательного процесса является подготовка и обсуждение законопроекта, часто требующая длительных и сложных подготовительных работ, в ходе которых собирается большой фактический материал, проводятся специальные исследо1

Гессен В.М. Русское государственное право. СПб. 1909. С. 129. Янгул И.И. Из воспоминаний и переписки фабричного инспектора первого призыва. П. 1907. С. 68.

2

73

вания, собирается статистика и т.д. Эта работа проводилась постоянными комиссиями Думы. Именно в этой стадии важна совместная деятельность как различных комиссий и общественных организаций, так и министерств и ведомств, принадлежащих к исполнительной ветви власти. Совершенно ясной и юридической, и фактической инициативой обладал только император, а фактически хозяевами положения были министры. Достаточно было испросить разрешения царя, и они могли приступить к разработке любого законодательного вопроса. Основные законы 1906 г. отвели Совету министров России важное место в законодательном процессе. Здесь, прежде всего, в предварительном порядке рассматривались законопроекты, вносимые в Государственную думу. Но очень часто, для того, чтобы упростить законодательную процедуру, быстрое рассмотрение законопроекта в Совете министров было уже окончательным. Результаты этих обсуждений утверждались царем в виде положений и именных указов. Государственная дума была предпоследней перед Государственным советом и царем инстанцией обсуждения законопроекта. Дебаты проходили в общем собрании Думы и были весьма острыми. Во избежание отклонения Думой законопроектов, их могли проводить в форме чрезвычайных законов, минуя ее. Но даже в принятых Думой законах отмечалось умолчание по одним пунктам, неопределенность в других, что обесценивало нежелательный закон1. Пробелы и неясности восполнялись впоследствии административным путем – через издание циркуляров министерств, инструкций и т.д. Об этом цинично говорил один из царских чиновников: «Почти всякий закон … можно до известной степени обезвредить путем циркуляров и сенатских разъяснений и дополнительных кратких законодательных новелл»2. Но, пожалуй, самой большой особенностью, имевшей далеко идущие последствия, было непрерывно расширявшееся государственно-правовое регулирование на основе чрезвычайно-указного права – а именно ст. 87 «Основных законов». Статья 87 Основных 1

Алексеев Г.В. Законодательный почин по русскому государственному праву. Журнал министерства юстиции. 1913. № 2, С.86. 2 Труды VIII съезда уполномоченных дворянских обществ. СПб. 1912. С. 299.

74

законов разрешала во время каникул Государственной думы и в случае «чрезвычайных обстоятельств» (отсюда название указов) издание законов путем непосредственных представлений Совета министров. Многие не юристы1 и профессора государственного права подвергали детальной критике ее недостатки2, однако практика ее применения была обширной. Так, в порядке 87 статьи были изданы следующие указы: 18 августа 1906 г. «Об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и передаче в ведомство военных и военно-морских судов дел по означенным преступным деяниям»3; 19 августа 1906 г. «Об учреждении военно-полевых судов»4; 30 сентября 1906 г. «О мерах предупреждения побегов арестантов»5; 6 октября 1906 г. «Об изменении подсудности дел о преступных деяниях государственных, возникающих в пределах Иркутского, Омского и Ташкентского судебных округов»6; ряд указов о введении военного положения и о многих иных карательных мерах. В то же время статья 87 применялась и для проведения важнейших законов в области социально-экономической политики. Это относится к столыпинскому указу от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования» – основной закон столыпинской реформы7 и связанным с ним указам по разрешению владельцам заповедных, временно заповедных, майоратных, ленных и подуховых имений отчуждать крестьянам участки из состава принадлежащих им имений и др.8 Применение чрезвычайного законодательства началось с карательных мероприятий. Вопрос о создании ускоренных военно-полевых судов для участников революционного движения и о передаче военным судам дел граждан1

П.Н.Милюков. Год борьбы, стр. 268 и сл. Я.М.Магазинер. Чрезвычайно-указное право в России, СПб. 1911. 3 III П.С.3. № 28245. журналы Совета министров за 1906 г. № 40. 4 III П.С.3. № 28252, журналы Совета министров № 47. 5 III П.С.3. № 28388, журналы Советов министров № 67. 6 III П.С.3. № 28935 журналы Совета министров № 72. 7 III П. С. 3. № 28528, журналы Совета министров № 98. 8 III П.С.3. № 28474; журналы Совета министров № 85. См также «Сборник постановлений», изданных в порядке статьи 87. 2

75

ских лиц, обвиняемых в революционной пропаганде в армии, был поднят еще в декабре 1905 г. главным военным прокурором В.П.Павловым. 26 июля 1906 г. Николаем II предложил министру юстиции И.Г.Щегловитову разработать и внести в Совет министров закон об усилении ответственности за пропаганду в армии1. 27 июля он повелел ввести ускоренное судопроизводство, при котором смертная казнь приводилась в исполнение не позже, чем через 48 часов после привлечения к суду, чтобы осужденные на смерть «не томились долгие сроки в ее ожидании»2. В соответствии с прямым приказом царя Совет министров 8 августа 1906 г. принял Положение об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и о передаче в ведомство военных и военно-морских судов дел по означенным преступным деяниям3, а 17 августа Положение об учреждении военно-полевых судов4. Оба эти Положения были утверждены Николаем II соответственно 18 и 19 августа и немедленно опубликованы5. Вслед за тем 30 сентября Николай II утвердил Положение о мерах по предупреждению побегов, предусматривавшее право полиции и тюремных властей практически без ограничений заковывать заключенных в кандалы6. В декабре 1906 г. по инициативе И.Г.Щегловитова был проведен по ст. 87-й закон об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний в речи или печати, что мотивировалось необходимостью бороться «с неоднократно бывавшими случаями восхваления в печати преступников, как, например лейтенант Шмидт, Спиридонова»7. Применение статьи 87 Основных государственных законов с самого начала принимает широкие масштабы. Сразу после роспуска I Государственной Думы в период 8 июля 1906 г. – 19 февраля 1907 г. (т.е. до начала работы II Государственной Думы) в чрезвы1

РГИА. ф. 1276, оп. 2, д. 167, л. 2. РГИА. ф. 1276, оп. 1, д. 92, л. 11. 3 РГИА. ф. 1276, он. 2, д. 167, л. 7. 4 Там же. ф. 1276. оп. 1. д. 92, л. 32. 5 Собрание Узаконений..., 1906, Отд. I, № 204, ст. 1349; № 206, ст. 1361. 6 Сборник постановлений..., с. 20. 7 РГИА. ф. 1276. оп. 2, д. 569, л. 341. 2

76

чайно-указном порядке было проведено 60 постановлений, затрагивающих важнейшие стороны жизни страны1. 14 постановлений были связаны с осуществлением карательной политики государства. Из них четыре – законы о военно-полевых судах, о предупреждении побегов заключенных, об усилении ответственности за противоправительственную агитацию среди войск и об ответственности за восхваление преступных деяний в речи и в печати – непосредственно изменяли уголовное законодательство, предоставляли в распоряжение власти новые юридические основания для преследования участников революционного движения. Другие постановления касались административного регулирования, вводя временные генерал-губернаторские управления в отдельных районах и утверждая штаты этих управлений и полиции. 18 временных законов были посвящены реформам, осуществлявшимся кабинетом П.А.Столыпина в рамках его программы «успокоения» и модернизации политического и социального строя России. Важнейшее место среди них занимали вопросы аграрной реформы (7 постановлений) и отмены некоторых правовых ограничений крестьян. Самой большой численно была третья группа постановлений, касавшаяся текущего управления – 24 (из них 12 по вопросам финансовой и торгово-промышленной политики). Спешность постановлений по этим вопросам определялась не чрезвычайными обстоятельствами, а необходимостью продлить истекающие сроки действия договоров с отдельными фирмами. Четвертая группа постановлений (их было 4), проведенных по ст. 87-й, относилась к делам военного ведомства. Три из них были посвящены второстепенным вопросам, а указ 6 ноября 1906 г. отстранял от отбывания воинской повинности лиц, привлеченных к дознанию и находящихся под гласным надзором. Этот указ, имевший целью предотвратить попадание в армию «неблагонадежных» элементов, был, таким образом, связан с группой постановлений карательного свойства.

1

Сборник постановлений изданных в порядке 87-й статьи Основных государственных законов, с указанием отношения этих постановлений к правилам действующего Свода законов 1906-1907 г.г. СПб. 1907.

77

В зависимости от значения, которое правительство хотело придать соответствующей мере, постановления по ст. 87-й обнародовались либо в форме именных высочайших указов, либо высочайше утвержденных Положений Совета министров. Начиная свою деятельность в качестве главы правительства с чрезвычайных мер, П.А.Столыпин не собирался ограничиваться только военно-полицейским «успокоением», а намеревался провести ряд буржуазных реформ, направленных и на модернизацию политического строя России, и на создание в лице зажиточного крестьянина новой социальной опоры режима1. 24 августа, сразу после опубликования Положения о военно-полевых судах, Столыпин выступил с правительственной декларацией, в которой провозглашал свою программу реформ, часть которой предполагалось осуществить немедленно, в чрезвычайно-указном порядке. В эту часть программы попадали, прежде всего, аграрная реформа и меры по облегчению положения старообрядцев2. Первым в аграрной серии было постановление о продаже казенных земель в Европейской России для расширения крестьянского землевладения. Предлагая царю проект правил такой продажи, Совет министров не только подчеркивал, что «ввиду желательности скорейшего обеспечения нуждающихся крестьян землею, означенные правила необходимо издать в порядке ст. 87», но и рекомендовал обнародовать их «соответственно важному значению принимаемой меры в форме высочайшего указа»3. Соответствующий указ был подписан Николаем II 27 августа 1906 г. Вслед за тем, также в форме высочайших указов, были опубликованы постановления о передаче кабинетских земель в Алтайском округе для образования переселенческих участков и о понижении платежей заемщиков Крестьянского поземельного банка4. И проведенные по ст. 87-й реформы, и карательные меры преследовали одну цель – «успокоение» в сочетании подавления рево1

См.: Дякин В.С. Столыпин и дворянство. (Провал местной реформы). В кн.: Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Л., 1972, с. 231-274. 2 Новое время, 25 августа 1906 г., № 10937. 3 РГИА. Ф. 1276. 6. оп. 2, д. 395, л. 94. 4 Сборник постановлений..., с. 18-19. 26-28.

78

люции силой с отдельными уступками. Наличием революционной ситуации в стране вызывалась реально существовавшая чрезвычайность обстоятельств, определявшая обращение правительства к чрезвычайно-указному законодательству. После открытия 20 февраля 1907 г. заседаний II Думы вступила в действие ограничительная часть ст. 87-й: проведенные по ней постановления не позднее, чем через два месяца (т.е. до 20 апреля), должны были быть внесены в Думу и нуждались в ее одобрении. В правительственной декларации 6 марта П.А.Столыпин прямо заявил, что рассчитывает на такое одобрение1. В течение марта-апреля 1907 г. в Думу было представлено 53 законопроекта, соответствующих именным указам и Положениям Совета министров, обнародованным в чрезвычайном порядке. Два из них текстуально несколько отличались от первоначально опубликованных вариантов. Выступая в Думе, И.Г.Щегловитов подчеркивал, имея в виду возможность таких случаев на будущее, что «правительство, вносящее законопроекты, имеет право в законопроекте сделать те или другие отступления от меры, которая была издана в порядке ст. 87, заботясь лишь о том, чтобы законопроект соответствовал изданной … мере в своем существе»2. 7 мероприятий, осуществленных в чрезвычайно-указном порядке, не были предложены на рассмотрение Думы и тем самым прекращали действие с 20 апреля. Это были Положения Совета министров о выдаче пособий семьям задерживаемых на службе казаков и о беспошлинном пропуске из-за границы «нефтяных остатков», о создании временных генералгубернаторств в южном горнозаводском районе и в Кронштадте и об утверждении их штатов, и о введении военно-полевых судов 3. Из представленных ей 53 законопроектов, заменяющих чрезвычайные меры по ст. 87-й, II Дума рассмотрела и отвергла четыре4. Но даже в последний день своего существования Дума отказалась 1

Государственная Дума. Второй созыв. Стенографические отчеты. Т. 1. СПб. 1907. Стлб. 108. 2 Государственная дума. Второй созыв. Т. II. Стлб. 884. 3 Сборник постановлений, изданных в порядке статьи 87-ой Основных государственных законов, с указанием отношения этих постановлений к правилам действующего Свода законов. 1906-1907 гг. Издание второе. СПб. 1907. С.1. 4 Государственная дума. Второй созыв, СПб. 1907. т. II, Стлб. 898, 948, 995, 1019.

79

демонстративно отвергнуть все законодательство по ст. 87-й1. В результате после роспуска Думы 48 постановлений, внесенных в нее и оставшихся нерассмотренными, сохранили тем самым свою силу2. За период второго междумья (3 июня-31 октября 1907 г.) по ст. 87-й было проведено 18 постановлений3, которые, в основном относились к текущим делам, чрезвычайность которых была весьма спорной. Правительство входило во вкус злоупотребления ст. 87-й в любом случае, когда дело казалось ему спешным. Однако вскоре либеральная оппозиция и октябристы стали упрекать правительство в том, что оно проводит в чрезвычайноуказном порядке меры, совершенно лишенные чрезвычайности. Например, в апреле 1908 г., выступая в Государственном совете, депутат М.А.Стахович подчеркивал, что Думу и Государственный совет принуждают «уступить свою законодательную власть административным распоряжениям правительства»4. «Протестовать против желания правительства подчинить закон административному его распоряжению (каким является применение ст. 87-й) не только право, – говорил Стахович, – но и долг законодательного собрания»5. На протяжении 1907-1914 гг. в перерывах заседаний Думы и в ее присутствии в форме именных указов, высочайше утвержденных Положений Совета министров, распоряжений отдельных министров, объявленных Правительствующему сенату, проводились самые разные по содержанию акты нормативного и законодательного характера, часто гораздо более существенные, чем те, которые оформлялись как одобренные Думой законы. Все эти акты не имели ссылки на ст. 87-ю и становились, таким образом, постоянно действующими. В.М.Пуришкевич заявил однажды: «у нас путем

1

Государственная дума. Второй созыв, СПб. 1907. т. II, Стлб. 1593. Сборник постановлений изданных в порядке статьи 87. СПб. 1907. Издание второе, С. 11. 3 Там же. С. 137-156. 4 Государственный Совет. Стенографические отчеты. 1907-8 годы. Сессия третья. СПб. 1908. Стлб. 885. 5 Там же. Стлб. 930. 2

80

инструкций гораздо больше делается в России, чем законом»1. В отличие от своей предшественницы, III Дума с самого начала взяла курс на сотрудничество с кабинетом П.А.Столыпина и уже в силу этого не хотела выступать против чрезвычайного законодательства 1906-1907 гг. Кроме того, октябристы, которые были основными союзниками премьера в Думе, не сформулировали своего принципиального отношения к чрезвычайно-указному законодательству как таковому. По данным Государственной канцелярии, в 1912 г. не было издано ни одного постановления по ст. 87-й, а в 1913 г. – два (оба о временном разрешении беспошлинного ввоза нефтяного топлива из-за границы)2. В законодательной деятельности правительства по ст. 87-й до начала войны отчетливо различаются, таким образом, два этапа – междудумье 1906-1907 гг. и период после 3 июня 1907 г. За неполные 8 месяцев после I Думы и до созыва II Думы было опубликовано 60 чрезвычайных постановлений, важнейшие из которых прямо были связаны с политикой подавления революции 1905 г., либо террором, либо частичными уступками. При этом применение по ст. 87-й карательных мер не вызывало в правящих кругах разногласий. Все осуществленные П.А.Столыпиным реформы были первоначально проведены в чрезвычайно-указном порядке, но из-за сопротивления представителей дворянства большинство из них так и остались формально временными, и только аграрная реформа была утверждена законодательными палатами. После 3 июня по ст. 87-й было оформлено более двадцати постановлений: 18 до открытия III Думы, 6 – в период ее существования и 2 – при IV Думе3. Применение ст. 87-й в этот период по большей части было связано не с наличием чрезвычайных обстоятельств, а вызвано желанием избежать долгой процедуры обсуждения в Думе и Государственном совете, а иногда – стремлением правительства избежать отри-

1

Государственная дума. Третий созыв. Сессия четвертая. Часть III СПб 1911, Стлб. 2895-2896. 2 Сборник действующих постановлений... Пг. 1915. С. 3, 9. 3 Государственный совет... Сессия шестая, Стлб. 1802-1803.

81

цательной позиции одной из палат, что было злоупотреблением чрезвычайно-указным правом. Кроме использования чрезвычайно-указного законодательства существенными особенностями отличалось и правовое регулирование развития народнохозяйственного комплекса. Как известно, особенность российской истории состоит в том, что во главе многих прогрессивных начинаний у нас стояло государство. В этом отношении не составило исключения и предпринимательство. Делалось это в виде прямого государственного предпринимательства или о создания предприятий на основе частной инициативы. При этом более жизнеспособными были те, которые основаны на частной инициативе. Исследователи отмечают, что правительство всегда старалось идти навстречу частной инициативе подобного рода 1. Важной вехой развития предпринимательства в России стало принятие Закона от 6 декабря 1836 г., в котором законодательно закреплялись многие вопросы, связанные с созданием и деятельностью корпораций. В частности, закон исходил из следующих положений: 1) разрешение учредить компанию является само по себе предоставлением известного рода привилегии, поэтому в качестве таковых могут быть зарегистрированы лишь те, которые весьма полезны; 2) привилегии не следует даровать предприятиям, которые не могут рассчитывать на успех, и в этом правительство должно быть дальновиднее частных лиц, разрешая учреждать лишь те компании, в отношении которых можно предполагать, что они будут совершать сделки с выгодой для себя и без разорения для вкладчиков; 3) необходимо принять меры к тому, чтобы выгоды, которыми сулит привилегия, достались не только учредителям; 4) вопросы утверждения устава передаются тем же органам, которые дают разрешение на учреждение компании. В законе довольно подробно регламентируются такие вопросы, как размер капитала необходимого для учреждения компании, распределение его на акции, способ оплаты капитала, очень четко говорится об ограниченной ответственности, указывается и на 1

Каманина Т.В. Корпоративное право. М. 1999. С. 32.

82

пределы размера акций (не менее 50 и не более тысячи рублей). Внутриорганизационные вопросы, вопросы управления компанией регулировались законом. Однако практика быстро показала слабые места этого закона и пошла по пути их использования и нарушения. Осознавая, что закон 1836 г. страдает явными недостатками, правительство неоднократно пыталось устранить недостатки в деятельности корпораций. Однако его проекты проваливались Государственным Советом. Тем не менее, законодательный массив, упорядочивавший деятельность корпораций, постепенно изменялся и возрастал, особенно в ХХ веке. Были приняты такие важные нормативные акты, как Торговый устав (1903), Свод законов гражданских (1910), Устав промышленности (1913), Устав кредитный (1914), Устав железных дорог и др. Все они вошли в Свод законов, который затем дополнялся новыми нормативными актами, в частности, Сводным уставом акционерного общества. В этих законодательных актах четко прослеживается желание государства контролировать процесс развития предпринимательства. Так, действовавшая в России система разрешительного акционерного учредительства, согласно которой устав любой акционерной компании должен был учреждаться в министерстве финансов, имела целью всецело контролировать процесс учреждения промышленных объектов. Исследуя общие тенденции торгово-промышленной политики во второй половине XIX в., Л.Е.Шепелев отмечал, что министерские административные распоряжения в России играли существенную роль, открывая путь к обходу законодательных норм, где административным путем дополнялось законодательство1. Особое внимание со стороны государственных органов уделялось месторасположению различных промышленных заведений, при этом был выработан комплекс необходимых требований, которые предъявлялись этими органами к расположению и устройству промышленных объектов на той или иной территории. Например, раздел 5 Устава Строительного рассматривал требования при по1

Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л. 1981. С. 35-36.

83

стройке, содержании и перестройке фабрик, заводов и иных торговых и промышленных зданий1. Запрет как способ правового регулирования повлиял на размещение промышленных производств и развитие той или иной отрасли в территориальном аспекте, затронув, таким образом, всю промышленную и социальную инфраструктуру определенного региона. В то же время запрет размещения промышленных заведений в экологически значимых местах явился основой для сохранения природных ресурсов. Например, ст. 408 Устава Строительного запрещала строить «в городах и выше городов по течению рек и протоков мануфактуры, фабрики и заводы, вредные чистоте воздуха и воды».2 Устройство частных пороховых заводов, безусловно, воспрещалось в строго определенных губерниях. В отношении этих же территорий было введено ограничение на устройство частных заводов для изготовления взрывчатых веществ3. В определенной мере был подвергнут государственному регулированию весь спектр отношений внутри производственного цикла. При введении в употребление паровых машин предписывалась необходимость точного исполнения определенных правил предосторожности, и содержалось указание подвергать испытанию такие машины для удостоверения в их прочности4. Рассмотрению вопросов испытания, перевозки, хранения и продажи нефти, нефтепродуктов и минеральных масел была посвящена отдельная глава Устава о промышленности фабрично-заводской и ремесленной5. Порядок производства горнопромышленниками подземных работ регулировался правилами, изложенными в статьях Устава Горного6. Устройство и функционирование складов как неотъемлемой части производства требовало государственного регулирования с целью предотвращения неблагоприятных последствий в самих 1

Устав Строительный. СПб. 1900. С. 164-176. Там же. Ст. 68. 3 Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. СПб. 1913. Ст. 206, 239. 4 Устав о промышленности. Ст. 76,77. 5 Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. Ст. 165. 6 Собрание законодательства Российской империи. Т. VII.1893. Устав Горный. Ст. 714-740. 2

84

промышленных заведениях и на примыкающих к ним территориях1. Производство изделий из золота и серебра, торговля этими металлами и изделиями из них также контролировались со стороны государства. Каждый фабрикант или мастер, «приготовляющий изделия из золота», обязывался накладывать на продукцию свое частное (именное) клеймо, которое должно было по форме резко отличаться от клейм пробирных2. Наложение клейма предусматривалось относительно паровых машин. После проведения испытаний, как на котлы, так и на кипятильники налагались клейма с обозначением предельно допустимого давления пара; на клейме также указывались год и месяц, когда была произведена проба3. Функционированию выставок изделий мануфактур, фабрик и заводов была посвящена отдельная глава Устава о промышленности, включавшая более 40 статей. Общие положения данной главы устанавливали, что распоряжения об открытии выставок в губернских городах в соответствии с местными особенностями и состоянием мануфактурной, фабричной и заводской промышленности делались губернаторами под наблюдением министра внутренних дел. Высылаемые изделия, снабженные фабричными клеймами и знаками, удостоверявшими их происхождение, сопровождались свидетельствами губернатора с обозначением звания, имени, отчества и фамилии фабриканта, местонахождения промышленного заведения с указанием числа занятых на производстве рабочих4. Изделия без фабричного клейма не принимались на выставку, а фабриканты, удостоенные на выставках наград могли помещать изображение последних при клеймах на своих изделиях5. Одна из основных целей, которую преследовало государство здесь − подъем промышленного производства через уважение и поощрение самих производителей. Другой целю статистический анализ сведений об участниках выставки с целью определения наи1

Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. Ст.Ст. 182,184, 186,210,225, 227, 231, 247 2 Устав Пробирный. СПб. 1887. Ст. 518. 3 Устав о промышленности. Ст. 80, 81. 4 Там же. Ст. 212, 217. 5 Там же. Ст. 217, 249.

85

более важных и перспективных отраслей промышленности. Эффективным механизмом воздействия на развитие промышленности стала налоговая система. Министр государственных имуществ для «цели умножения или уменьшения податей с заводов частных людей»1 наблюдал за тем, чтобы промышленники, обремененные уплатой излишних налогов, не останавливали производства, чтобы соблюдался баланс интересов государства, так и производителей, рассматривалась возможность помощи промышленным предприятиям, выпускавшим продукцию для внешней торговли через «всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы»2. Правительство позволяло создавать новые производства частным предпринимателям и, более того, помогало им, субсидируя, защищая их от иностранных конкурентов, создавая льготный налоговый режим3. Русские подданные освобождались от взятия с них купеческого свидетельства на один год при условии, что они не состоят в гильдиях или выбыли из них более трех лет назад. Лицам, имевшим намерение организовать мануфактуру, фабрику или завод, выдавалось удостоверение, по которому в дальнейшем при учреждении промышленного заведения в течение одного года давалась дополнительная льгота еще на два года4. Лицам, желавшим устраивать фабрики и заводы «в городах уездных и заштатных, а также в казенных местечках, приписанных к уездным городам», предоставлялось по усмотрению министра финансов право на льготы от платежа гильдейских пошлин на шесть лет5. В Уставе Горном предусматривались положения, в соответствии с которыми министр государственных имуществ «старается преимущественно одобрять тех заводчиков, коих произведениями заменяются произведения иностранные, употреб-

1

Устав горный. Ст. 33. Там же. Ст. 33. 3 Фоков А.П. Становление и развитие собственности в России (Историкоправовые исследования проблемы на рубеже тысячелетий) // Юрист. 2003. № 6. С. 23. 4 Устав о промышленности. Ст. 162. 5 Там же. Ст. 163,164. 2

86

ляемые внутри Государства, или производится внешняя торговля»1. Русским фабрикантам разрешалось выписывать через департамент торговли и мануфактур, посредством русских консулов и с разрешения министра финансов, образцы тех иностранных изделий, которые требовались «для подражания и руководства при изготовлении таковых же» и которые, действовавшим в это время тарифом, были запрещены к ввозу в страну2. Лица еврейской национальности, учреждавшие промышленные заведения в местах, назначенных для них постоянного проживания, также могли получать пособия от правительства «по особенному рассмотрению нужды в пользе таких заведений»3. Таким образом, государство пыталось создать необходимые условия для развития российской промышленности. Однако главная сложность данной проблемы заключалась в том, что промышленное производство было новым явлением и для урегулирования даже части этих отношений требовалось время и постоянное развитие нормативной базы. Этим объясняются многочисленные пробелы законодательства о промышленности России второй половины ХIХ-начала XX вв. В этот период промышленная политика российского государства решала главную задачу − урегулировать наиболее важные сферы организации промышленного производства, давая возможность развития новым и перспективным производствам, корректируя финансово-налоговую политику и управленческую инфраструктуру. Государственное вмешательство в дела промышленности осуществлялось через систематизацию статистических данных. С помощью полученных сведений вырабатывались стратегические направления промышленного развития России. Другими средствами воздействия на развитие промышленности стали: защита промышленных изобретений, контроль процесса учреждения и функционирования промышленных объектов, формирование конкурентной среды в правовом пространстве Российской Империи. Не менее значимым для модернизации всего народнохо1

Устав Горный. Ст. 31. Устав о промышленности. Ст. 165. 3 Там же. Ст. 166. 2

87

зяйственного комплекса являлось и правовое регулирование казенных предприятий. На рубеже ХIХ-ХХ вв. казенные предприятия находились в подчинении семи министерств: Министерства финансов, Министерства торговли и промышленности, Министерства государственных имуществ, Министерства путей сообщения, Военного и Морского министерств. В начале ХХ в. в связи с подготовкой России к Первой мировой войне был разработан пакет законов о принципах, способах и методах выполнения программ по перевооружению армии и флота. Комплекс данных законодательных актов состоял из трех законов о флоте (1907, 1911, 1913 гг.) и двух законов о перевооружении армии (1913, 1914 гг.). По этим законам 50 процентов заказов по судостроительной программе передавалось казенным заводам, Оружие для армии предполагалось изготовить почти исключительно на казенных предприятиях. Так, 86,4 процента необходимого пороха должны были произвести казенные заводы и т.д. На переоборудование заводов морского ведомства предполагалось выделить 9,1 млн. руб., военного ведомства − 40 млн. руб. Выделение таких значительных средств на расширение и модернизацию системы казенных предприятий говорило о намерении правительства и в дальнейшем способствовать усилению и росту государственного сектора в общей системе предприятий России. Анализируя структуру уставов, включавших в себя статьи о казенных предприятиях, содержание самих статей, можно отметить разъединенность законодательства о горнозаводской и фабричнозаводской промышленности, что объясняется различными взглядами на их значение и функции в народном хозяйстве. Основное значение имели статьи универсального характера, применявшиеся для всех казенных предприятий. В ходе анализа этих статей выявляется понятие «казенные предприятия», основные признаки, по которым предприятия де-юре относились к заведениям казны. Изучение содержания статей позволяет сделать вывод об отражении в общем законодательстве специфики положения казенных предприятий среди промышленных предприятий страны: законодательство оставляло за правительством право определения круга казенных отраслей и предприятий, степень монополизации казной различных отраслей оговаривалось особо. 88

В состав «Свода законов Российской империи» не вошли военное и морское законодательства. Они были систематизированы в ведомственных сборниках: «Свод военных постановлений» и «Свод морских постановлений». Оформление статей сборников по сравнению с оформлением статей уставов Свода Законов имело определенные особенности. Некоторые статьи ссылались на неопубликованные законы, например, законы о 9-часовом рабочем дне в заведениях военного ведомства от 12 апреля 1905 г. и морского ведомства от 12 мая 1905 г. В Своде военных постановлений и Своде морских постановлений численно преобладали статьи, отражавшие буквальный текст источников, что также являлось отличительной чертой ведомственных сборников по сравнению с уставами Свода Законов. Статьи сборников подробно регулировали деятельность госпредприятия, перечисляли по названиям все заведения и классифицировали их по родам производств. В число казенных предприятия военного ведомства были включены 18 технических артиллерийских заведений, в число заведений морского ведомства − 4 завода и 10 портовых мастерских. В разделах, посвященных рабочим казенных предприятий, были сформулированы определения понятий «мастеровые», «рабочие», «мастера», «подмастерья»; регулировались отношения найма, отмечалось наличие казенных мастеровых в мастерских (военнослужащих), оговаривались прием на военные заводы только русских подданных, исключая евреев, право рабочих на 6-ти недельный отпуск и т.д. В Своде морских постановлений были особо выделены статьи, устанавливавшие полукоммерческую систему управления и функционирование заводов морского ведомства: с общими управлениями для Балтийского и Адмиралтейского, Обуховского и Ижорского заводов, существованием заводов без кредитов и смет, исключительно за счет собственных средств. Таким образом, и в начале ХХ в. продолжала доминировать тенденция по укреплению влияния государства на развитие промышленных предприятий. Нормативные акты государственного регулирования предпринимательства составили основу законодательства в области правового регулирования промышленного развития России, определили важнейшие направления индустриализации страны в межреволюционный период ХХ в. В 89

этот период русское общество под влиянием интенсивных процессов буржуазного развития изменилось самым существенным образом. В нем были представлены различные элементы развивающихся новых производственных отношений капиталистического типа: достаточно крупная государственная собственность в различных отраслях народного хозяйства и дифференцированная частная собственность в промышленности и сельском хозяйстве при существенных ее ограничениях для широких слоев крестьянства, значительная дифференциация и рост трудовой интеллигенции; развитие новых организационных форм ведения предпринимательства – появление монополий разных типов и рост профсоюзного движения; появление новых организационных форм объединения технической интеллигенции, рост кооперативного движения среди крестьянства. Все это говорило и о формировании новых элементов в развитии российского общества, совершенно не соответствовавших механизму государственного управления Российской империи. Он представлял собой бюрократизированную систему, обслуживающую интересы привилегированного феодального сословия России – дворянства. Иными словами, управляющая система России совершенно не соответствовала системе управляемой, остро нуждавшейся в таком механизме государственного управления, который бы гибко реагировал на интересы различных слоев общества, участвующих в общественных отношениях. Гибкость этого механизма в значительной степени могла зависеть от умения сочетать ведомственные, отраслевые интересы и координировать их между собой, умения сочетать интересы государства и частных лиц, интересы центра и местные, региональные интересы. Во многом это зависело бы от реформирования механизма государства на основе принципа разделения властей и по горизонтали, и по вертикали, закрепленного на конституционном уровне. Россия нуждалась в комплексном реформировании всего государства, приспособления его к новым задачам поступательного развития. К сожалению, ни глава государства, ни его ближайшее окружение в государственном аппарате, ни многие представители политической элиты или не понимали глубины стоящих задач, или видели пути их решения не в радикальном реформировании государства, а в подавлении недовольства широких слоев населения, в обеспечении 90

спокойствия в стране любой ценой. Это обернулась отсутствием глубоко продуманной программы реформ, что, в свою очередь, объясняет непоследовательность, половинчатость и противоречивый характер всех преобразований начала ХХ века. Принятые под влиянием развития революционных событий 1905 г. законодательные акты о деятельности высших органов государственной власти осени 1905 г. и зимы-весны 1906 г. стали высшим достижением в области конституционных ограничений царской власти. Выраженная в этих законодательных актах модель взаимоотношений представительных учреждений и монарха теоретически давала возможность противостоять монарху в области принятия бюджета и новых законов. Но изменять основополагающие законы, контролировать работу правительства и использовать армию представительные органы не могли – это было исключительно в компетенции монарха. Это позволяет нам говорить только о начале введения элементов конституционного правления, а ни о каких законченных формах ни дуалистической, ни парламентской монархии речи не было. Тем более что в законодательстве было достаточно много изъятий в пользу монархического и правительственного компонентов российской политической системы. В общем и целом принятые законы дают основание утверждать, что началось определенное развитие политической системы России в сторону двухпалатного парламента конституционных монархий, но это развитие было крайне непоследовательно. Анализ многих положений новой редакции Основных законов 23 апреля 1906 г. позволяет сделать вывод о проявлении новой тенденции – о смещении отношений Думы и Государственного совета, с одной стороны, с монархом и правительством, с другой, – в пользу монарха и правительства. Более того, согласно буквальному смыслу основного законодательства, Россия оставалась самодержавной монархией. Весьма одиозным было введение статьи 87 в Основные законы, которая продолжила начатое чрезвычайным законом 14 августа 1881 г. складывание системы чрезвычайно-указного регулирования государственного управления. Все время расширяющееся применение указанной статьи фактически похоронило принцип разделения властей конституционных монархий в российской политической и правовой практике. Еще одним выражением неограниченности по 91

существу власти монарха было отсутствие скрепы министра на подписанных им законодательных актах. Даже распоряжение о роспуске I Думы 8 июля 1906 г. было напечатано без подписи какого-либо министра1. Это дало основание видному русскому юристу Н.И.Лазаревскому утверждать, что «гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, у нас нет почти никаких»2. Реформа органов исполнительной власти затронула только высшее звено власти в лице Совета министров, аппарат исполнительной власти на местах остался без изменений, так как программа реформирования вертикали власти, предпринятая П.А.Столыпиным, столкнулась с организованным сопротивлением дворянства и на уровне Государственной думы, и на местном уровне. Анализ представленных в Основных государственных законах 23 апреля 1906 года «Учреждения Совета министров» и «Учреждения министерств» позволяет сделать вывод о том, что Совет министров и министерства представляли собой учреждения бюрократического типа, преследующие свои ведомственные интересы, обеспечивающие, прежде всего, выполнение распоряжений императора, и, таким образом, создающие организованное противодействие парламенту. Реформированная исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в виде коллегиального решения вопросов в Совете министров и др. и старых бюрократических методов в построении и деятельности министерств. Кроме того, сами министерства являлись сложными структурными единицами, включавшими в свою компетенцию исполнение многочисленных, часто мало сочетающихся между собой функций. Рассмотрение Советом министров множества не только важных, но и второстепенных вопросов государственного управления вызывало его хроническую перегрузку и привело к созданию так называемого малого Совета министров, взявшего на себя 1

ПСЗ. Собр. 3-е. т. ХХVII. № 29240. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. 1908. С. 225. 2

92

рассмотрение этих вопросов. И здесь реформа пошла по бюрократическому пути создания новых промежуточных органов, а не по пути структурно-функциональных изменений в механизме государства, что, в конечном итоге, и привело к неэффективной деятельности механизма исполнительной власти и усилению влияния на власть представителей ближайшего окружения императора. Именно гипертрофированные внутриведомственные интересы министров и стимулировали возникновение межминистерских конфликтов, и затрудняли их разрешение, значительно снижая эффективность государственного управления. Не сложилась в практике деятельности Совета министров ни общая ответственность за проводимую политику, ни коллективная отставка правительства вместе с его председателем, как это практиковалось в объединенных правительствах западного образца. Влияло на такое положение дел отношение царя к правительству, членов которого он рассматривал не как политиков, а как чиновников, обязанных исполнять его волю. Поэтому министры решали свои ведомственные программные задачи, а не выполняли политическую программу правительства. Незавершенность системы органов исполнительной власти дополнялась деятельностью департаментов и особых присутствий Государственного совета, Военного совета, Адмиралтейств-совета, Совета государственной обороны, Комитета финансов, которые предварительно рассматривали акты императора по отдельным отраслям государственного управления. Особенностью правового регулирования деятельности органов исполнительной власти было то, что, несмотря на формальноюридическое разведение понятий закона и указа в «Основных государственных законах» 23 апреля 1906 года, фактически через всеподданнейшие доклады министров императору сводилось на нет разделение властей на законодательную и исполнительную. Посредством этого права утверждалось, по крайней мере, равенство в регулировании государственного управления между законом и распоряжением. К этому следует добавить и право Совета министров, министров и главноуправляющих, генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников издавать распоряжения, преследующие цели государственного управления. Все это, вместе 93

взятое, представляло тот огромный поток административноправовых актов регулирования государственного управления, в котором тонули прогрессивные изменения в системе государственного управления, диктовавшиеся потребностями времени. Другой особенностью правового регулирования государственного управления стало начатое 14 августа 1881 года указом царя «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и все расширявшееся вплоть до начала ХХ века применение чрезвычайных мер правительством для обеспечения общественного порядка. Применение этих мер было настолько широким, что дало основание В.И.Ленину назвать этот закон фактической российской конституцией. Основные государственные законы 1906 г. значительно расширили возможности внеправового воздействия на государственное управление, предоставив правительству возможность их применения не в установленном порядке, а в порядке чрезвычайном. Причем применение 87 статьи в предвоенный период было настолько широким, что давало либеральным публицистам повод критиковать уже целую отрасль чрезвычайно-указного права. В целом, если подводить итог начальному периоду развития государственного механизма России по конституционному пути, то очевидно, что он занимал особое место среди государств, развивавшихся по этому пути. При этом надо отметить, что Российская Империя использовала тот опыт, который был накоплен Германией, развивавшейся по пути монархического конституционализма, отличавшегося особым положением монарха в системе органов государственной власти. Российское государство, тем не менее, не утратило своей авторитарной природы, не трансформировалось в конституционное государство, было только обозначено начало движения в сторону конституционной дуалистической монархии. Это дает основание говорить о псевдомонархическом конституционализме, так как практически вслед за принятием Основных законов 1906 года (а часто и на их основе) шло укрепление режима личной власти монарха, опиравшегося на институты чрезвычайного положения и силовые структуры власти.

94

Глава 2. Органы исполнительной власти России в период Первой мировой войны и февральской буржуазно-демократической революции §1. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в России в годы Первой мировой войны Согласованность в деятельности отдельных элементов системы государственного управления является одной из наиболее актуальных проблем, возникающих в процессе функционирования любого государственного механизма. Ее возникновение обусловлено тем, что взаимосвязанные между собой отдельные отрасли управления составляют сферу компетенции различных органов и учреждений. Потребность в координации вытекает «из необходимости преодоления отрицательных сторон специализации»1. При этом объективно существующая взаимосвязь между отдельными сферами общественной жизни, а, следовательно, и различными отраслями управления, не ослабляется, а усиливается. В результате возникает потребность в создании новых, все более совершенных форм координации, от которых во многом зависит способность государственного аппарата выполнять свои обязанности. В пользу необходимости реформы государственного механизма по пути сочетания отраслевого и функционального подходов в организации системы управления говорит и тот экономический подъем, который начинается в народнохозяйственном комплексе страны в 1910 г. Предвоенные годы были временем не только развития частного сектора экономики, но и достаточно успешной предпринимательской деятельности государства. В результате возросло число так называемых казенных предприятий, увеличилась государственная собственность, усложнились задачи управления государственным капиталистическим сектором, объективно требовавшие реорганизации государственного механизма. Однако даже в чрезвычайных условиях мирового военного конфликта этого сделано не было. Более того, в начале войны под 1

Вейль И.М., Крылова Н.С., Урьяс Ю.П. Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. М. 1984. С. 203.

95

влиянием военных успехов русской армии, власти идут по пути распространения централизма на всю территорию страны, в том числе и на оккупированных землях. Так, 17-19 августа 1914 г. Верховный главнокомандующий утвердил Положение и штаты по управлению неприятельскими областями, в соответствии с которым австрийскую систему местного управления заменили на губернские и уездные учреждения. В сентябре 1914 г. Николай II одобрил программу мероприятий в отношении Финляндии, которая фактически означала ликвидацию ее автономии. Война обнажила экономическую слабость России, несостоятельность ее государственного механизма. Экономика страны не была подготовлена к ведению затяжной, изнурительной кампании. Планы мобилизации важнейших хозяйственных отраслей разрабатывались схематично, без надлежащих оценок реальных возможностей перестройки экономики. В основе этих планов лежал опыт, почерпнутый из русско-японской войны. В одном из официальных документов, составленных в кабинете военного министра, свидетельствовалось со всей откровенностью: «Войну мы предполагали вести в расчете только на заготовленные в мирное время запасы. Плана и подготовки к систематическому пополнению расхода этих запасов во время самой войны не было. Запасов хватило на 4 месяца, и так как война продолжалась, то пришлось спешно, уже на третьем месяце войны, прибегнуть к мобилизации казенной и частной промышленности»1. «Неподготовленность к войне стала хроническим недугом нашей государственности в течение всей последней исторической эпохи нашего национального существования»2. Существенным негативным фактором для всего народнохозяйственного комплекса стал призыв в действующую армию огромного числа квалифицированных кадров. Только мобилизация 1914 г. лишила промышленность около 40 процентов рабочих3. Милитаризация экономики в самом начале войны выразилась в предоставлении особых полномочий командующим военными ок1

Экономическое положение России накануне Великой Октябрьской социалистической революции. М-Л. 1957. ч. II. док. № 405. С. 169. 2 Финансовая газета, 1917, 16 июля. 3 Гриневецкий В. И. Послевоенные перспективы русской промышленности. М. 1919. С. 34

96

ругами, объявленных на чрезвычайной охране1, в частичном объявлении Сибирской железной дороги на военном положении и др.2 В законодательных актах, изданных в первые месяцы войны для регулирования хозяйственной жизни страны, отражалось стремление сохранить в неприкосновенности весь бюрократический государственный аппарат. Характерно, что в это время не было создано никаких дополнительных органов. Расширялись лишь полномочия существовавших военных властей. В дальнейшем, в течение 1914 и первой половины 1915 гг., некоторым министрам было дано право вторгаться в сферу хозяйственных вопросов в целях лучшего обеспечения армии продовольствием и вооружением3. Однако практика показала недостаточность этих мер. Мобилизация промышленности охватила все важнейшие отрасли производства, определила резкие диспропорции в экономике. В 1916 г. на нужды обороны работали 3840 гражданских фабричнозаводских предприятий, насчитывавших около 1894 тыс. рабочих, из общего количества – 4698 предприятий с 2443 тыс. человек4. На нужды обороны ежегодно расходовалась одна треть национального дохода, исчислявшегося накануне войны в сумме 164 млрд. руб. Эта огромная сумма погашалась правительством за счет сокращения отчислений на насущные потребности населения. Так, в течение первого года войны народное потребление сократилось на 25 процентов, за второй военный год – на 43 и в течение третьего года – на 52 процента довоенного уровня5. Перестройка «на оборону» промышленного комплекса повлекла за собою резкое снижение производства гражданских отраслей, товарный голод. По сравнению с 1913 г. выпуск предметов первой необходимости сократился с 1260,9 млн. руб. до 1121,3 млн. руб. (в довоенных ценах), т.е. на 11,2 процента. Удельный вес продукции широкого потребления упал с 1913 по 1916 г. с 69 до 53,1 процен-

1

СУ 1914. № 247. Ст. 2343. СУ 1914. № 226. Ст. 2241 3 РГИА. Ф. 1276. оп. 11. д. 870. л. 54-57. 4 Россия в мировой войне 1914-1918 года (в цифрах). М., 1925. С. 70. 5 Ефремов В. Мировая война и ее последствия. В кн.: Россия в мировой войне 1914-1918 года. С. 6. 2

97

та1. Все важнейшие отрасли производства потребительских товаров снизили общую производительность, в том числе и переработка продуктов сельскохозяйственного производства. Например, производительность мукомолен к 1916 г. снизилась на 23,3 процента по сравнению с довоенным уровнем2. В числе причин, определивших падение производства при возросшем спросе, были перебои с получением сырья и топлива, финансовые трудности, текучесть и дисквалификация рабочей силы, поступление продукции отраслей легкой промышленности, продовольствия для снабжения действующей армии, а не в торговый оборот для нужд населения3. В 1916 г. военное ведомство получало 44,6 процента, потребительский рынок – 29,1 процента, общественные организации – 15,5 процентов, правительственные учреждения – 10,8 процента4. В полосу затяжного экономического кризиса Россия вступила спустя год после начала военных действий, однако симптомы его проявились значительно раньше. Только за два с половиной месяца ведения войны, т.е. к 1 октября 1914 г., 502 предприятия с 46,5 тыс. рабочих остановили производство и результате отсутствия топлива, сырья, рабочей силы5. К осени 1915 г. промышленные потери оккупированных и прифронтовых районов, игравших ранее важную роль в экономике страны, снизили стоимость общероссийской валовой продукции на 1/5 часть6. В целом по стране выпуск промышленной продукции заводами и фабриками снизился в 1917 г. на 36 процентов по сравнению с предшествующим годом7. Приостановили свою деятельность многие промышленные предприятия, слабо связанные с выпуском военной продукции. Вследствие дороговизны сырья, отсутствия топлива, недостатка рабочих рук, экономической и финансовой слабости, они не вы1

Фабрично-заводская промышленность в период 1913-1918 гг. М. 1926. С. 41. Там же. С. 43-45. 3 См.: Дихтяр Г. Л. Внутренняя торговля в дореволюционной России. М. 1960. С. 174-175. 4 Россия в мировой воине 1914-1918 года. С. 70. 5 Клаус Р. Война и народное хозяйство Росси и (1914-1717). M.- Л. 1926. С. 41. 6 Шигалин Г.И. Военная экономика в первую мировую войну. М. 1956. С. 147. 7 Лозинский 3. Экономическая политика Временного правительства. Л. 1929. С. 17-18.

2

98

держивали конкуренции крупных фирм, обогащавшихся за счет военных заказов. Вместе с тем, отсутствие квалифицированных кадров, невероятная текучесть рабочей силы определяли низкую производительность труда на действовавших заводах и фабриках, что в сочетании с сырьевыми и транспортными трудностями приводило к огромным производственным потерям. Грузопотоки стратегического назначения с огромным опозданием достигали намеченных пунктов, значительные трудности были с перевозками потребительских товаров, в том числе продуктов питания. Разработанные в кабинетах ведомств проекты бесперебойного снабжения продовольствием фронтовых частей и населения тыла были далеки от реальности. Только за первое полугодие 1916 г. (январь-июль) план перевозок продовольствия был выполнен лишь на 48,1 процента1. В конце 1916 г. огромные запасы хлеба скопились на железнодорожных станциях в ряде черноземных губерний и в районах Сибирской магистрали2. Углубление экономического кризиса влекло за собой усиление транспортных трудностей. Сокращение товарных ресурсов в стране вступало в острое противоречие с чрезмерным выпуском бумажных денег, вызванном огромными военными расходами, мобилизацией экономики. Лишь за один год, с июля 1914 г. по июнь 1915 г., количество бумажных денежных знаков возросло с 1,6 до 3,6 млн. руб.3 С января 1914 г. по январь 1917 г. сумма находившихся в обращении кредитных билетов увеличилась с 1,5 до 9,1 млрд. руб. Выпущенная в оборот за все военные годы денежная масса достигла в общей сложности огромной цифры – 10 млрд. руб., тогда как реальный золотой запас оставался на уровне 1,5 млрд. руб.4 Инфляция привела к резкому снижению обменных функций рубля. Наступление австро-германских войск на Восточном фронте весной и летом 1915 г. резко изменило ситуацию внутри страны. 1

Дихтяр Г. Л. Внутренняя торговля..., С. 177. Лаверычев В. Я. Продовольственная политика царизма и буржуазии в годы первой мировой войны (1914-1917 гг.). Вестн. Моск. ун-та. 1956. № 1. С. 178. 3 Каценеленбаум, 3. Война и русский рубль. - В кн.: Труды Комиссии по изучению современной дороговизны. М. 1915. вып. III. С. 5. 4 Народное хозяйство в 1916 г. Пг. 1932. вып. VII. С. 173.

2

99

Военные поражения способствовали дискредитации режима. Летом 1915 г. в России разразился политический кризис, характеризовавшийся усилением конфликтов в правящих кругах вокруг вопроса о путях и способах совершенствования государственного механизма, приобретавшими весьма острые формы. В августе 1915 г. столкновения в правительстве достигли максимальной остроты. Либеральное большинство Совета министров настойчиво выступало за соглашение с обществом. Столкнулись по существу две концепции роли министров в управлении империей. Традиционные взгляды на отношение министров к монарху заключались в признании обязательного исполнения ими любых высочайших повелений, отказывавшие им поднимать вопрос об отставке до принятия соответствующего решения царем1. Другая точка зрения на роль министров в управлении империей состояла в том, что министры не должны были выполнять царские распоряжения, если таковые признавались главами ведомств нецелесообразными, противоречащими их убеждениям. Получив такие распоряжения, министр просто обязан был бы подать в отставку для того, чтобы либо снять с себя ответственность за действия монарха, либо, если глава государства все же не сочтет возможным расстаться с министром, вынудить его изменить свои планы. Положение глав ведомств в Российской империи согласно этим взглядам должно было напоминать положение министров в конституционных монархиях. Кризис власти разрешился весьма своеобразно: с одной стороны, возросло личное воздействие монарха на работу государственного аппарата с укреплением позиций разного рода закулисных советников, с другой стороны, летом 1915 г. было принято решение о создании в августе четырех особых совещаний как чрезвычайных органов межведомственного, функционального характера,

1

Политический кризис лета 1915 г. получил всестороннее освещение в работах: Дякин В.С. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (19141917). Л., 1966 С. 72-127; Черменский Е. Д. IV Государственная дума и свержения царизма в России. М., 1976. С. 79-139; Старцев В.И. Русская буржуазия и самодержавие в 1905-1917 гг. Л., 1977. С. 131-175; Ананьич Б.В. Ганелин Р.Ш., Дубенцов Б.Б. и др. Кризис самодержавия в Ра сии. С. 551-575.

100

призванных изменить положение в стране в деле обеспечения военных действий российской армии. Однако определенные шаги в этом направлении предпринимались и ранее. Первым органом межведомственного регулирования должен был стать Центральный комитет по снабжению топливом1, создававшийся по решению Совета Министров 23 июля 1914 г. при Министерстве торговли и промышленности. Председателем Комитета был министр торговли и промышленности; в Комитет входили представители всех заинтересованных ведомств – путей сообщения, военного, морского, а также представители Совета съездов промышленности и торговли, горнопромышленников юга России и Урала. Следующим шагом в этом направлении стало создание 4 марта 1915 г. Комитета по распределению топлива при Министерстве путей сообщения2. Положение об этом органе было принято 31 марта 1915 г.3 Председателем Комитета был министр путей сообщения, в его состав входили представители ведомств путей сообщения, военного, морского, финансов, торговли и промышленности, внутренних дел, земледелия; представителей Совета съездов промышленности и торговли, горнопромышленников юга России, Бакинских и Грозненских нефтепромышленников. По указу 4 марта 1915 г. министру путей сообщения было предоставлено право: а) требовать от всех казенных и частных учреждений и лиц сведения об имеющихся запасах, ожидаемых поступлениях и потребностях топлива и всех заключенных с поставщиками договорах на поставку топлива; б) производить через подчиненных ему лиц осмотры запасов топлива во всех без исключения казенных и частных заводах, фабриках и складах и в) передавать заготовленное для казенных учреждений топливо по его усмотрению. Власть министра путей сообщения в регулировании топливного дела была аналогична генерал-губернаторской власти в местностях, состоявших на военном положении или на положении чрезвычайной охраны. По Положению 31 марта 1915 г. все предприятия добычей или заготовкой топлива, обязывались принимать 1

Вестник финансов, 1915. № 2. С.47. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1915. № 77. Ст. 634. 3 СУ 1915. № 141. Ст. 1091. 2

101

и исполнять заказы по указанию министра путей сообщения преимущественно перед всеми прочими заказами, и сообщать министру путей сообщения все нужные ему сведения, относящиеся к деятельности этих предприятий по добыче или заготовке топлива. Кроме того, Министру путей сообщения предоставлялось право введения разрешительной системы перевозок топлива. Для применения этой системы 29 мая 1915 г. были составлены Правила и инструкция 1. В решении продовольственного вопроса государственное вмешательство ограничивалась заготовкой продовольствия и фуража для армии. Цены на продукты первой необходимости стали быстро расти, а поставщики продуктов, ожидая еще большего роста цен, начали придерживать товар, что стало отражаться и на заготовках для армии. Военный министр в феврале 1915 г. сделал представление в Совет министров о необходимости принять срочные меры для обуздания спекуляции. Одной из таких мер стало создание Советом министров в мае 1915 г. Главного продовольственного комитета 2, который в качестве совещательного органа при министре торговли должен был намечать различные мероприятия по регулированию рынка продовольственных продуктов. К лету 1915 г. на снабжение армии и населения стало катастрофически влиять расстройство железнодорожного движения. Перевозка частных грузов почти приостановилась, в то время как для нормального хозяйственного оборота страны необходимо было восстановить движение в пределах, допускавшихся условиями военного времени. Летом 1914 г. при местных районных железнодорожных органах были образованы особые совещания с участием представителей военного ведомства и администрации3, на которые возлагались задачи составления плана ликвидации коммерческого движения и восстановления его, выработка плана обеспечения топливом железных дорог, общественных учреждений, промышленных пред1

СУ 1915. № 159. Ст. 1215. СУ 1915. № 152. Ст. 1169. 3 Букшпан Я.М. Органы военно-хозяйственного регулирования в России. В сб.: Военно-хозяйственная политика. М.-Л. 1929. С. 49.

2

102

приятий и городов, определение числа поездов, которое необходимо было выделять для перевозки правительственных, общественных и частных грузов. Объединение действий этих особых совещаний и руководство ими возлагалось на Центральный комитет по перевозкам, созданный еще в 1906 г. для ликвидации залежи грузов, оставшихся после войны с Японией и на Распорядительный комитет по перевозкам военного времени. Создание органов, регулирующих военное снабжение, сопровождалось путаницей во взаимоотношениях между различными ведомствами. Одной из мер, направленных на упорядочение деятельности указанных органов, стало установление надзора за деятельностью промышленных предприятий, выполнявших заказы военного и морского ведомства. Управляющие промышленными предприятиями, выполнявшими заказы военного и морского ведомств, обязаны были немедленно сообщать уполномоченным этих ведомств сведения о каждом принятом заказе, как казенном, так и частном. По требованию Уполномоченных такие предприятия должны были во всякое время предъявлять этим лицам на просмотр рабочие журналы всех мастерских и следовать указаниям уполномоченных относительно очереди работ. 1 января 1915 г. была образована «Особая распорядительная комиссия по артиллерийской части», Положение о которой было утверждение 15 февраля 1915 г. Согласно Положению, Особая распорядительная комиссия по артиллерийской части учреждалась на время войны для установления действительной связи между действующей армией и органами, ведающими изготовлением и снабжением предметами артиллерийского имущества. 7 июня 1915 г. было юридически оформлено создание Особого совещания по обеспечению действующей армии предметами снабжения1. Положение об этом органе было оформлено в соответствии со ст. 87 основных Государственных законов. По Положению Совещание состояло из председателя – военного министра, председателя Государственной Думы, членов Государственного Совета и Государственной Думы, назначенных высочайшей властью, представителей 1

СУ 1915 №167. Ст. 1280.

103

министерств, чинов военного ведомства, а также лиц по приглашению председателя. Компетенция Особого совещания по обеспечению действующей армии предметами снабжения заключалась в объединении мероприятий по обеспечению армии всем необходимым; затребовании от предприятий нужных сведений об исполнении заказов с проверкой книг и документов; наложении секвестра на предприятия; требования, обращаемые к транспортным предприятиям о внеочередных перевозках; выдача ссуд на оборудование новых и расширение существующих заводов, работающих на оборону. Политический кризис лета 1915 г. привел к серьезным изменениям в самой исполнительной власти, в перестройке ее на военный лад. 19 июля 1915 г. в Государственной Думе была выдвинута идея о создании четырех особых совещаний с контрольной властью председателя Особого совещания по обороне. Закон от 17 августа 1915 г. учредил следующие органы: Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов1. Назначение Особых совещаний − объединение мероприятий для обеспечения армии и флота предметами боевого и материального снабжения, мобилизация всего народного хозяйства на нужды войны. Общими признаками этих органов были их чрезвычайный и временный характер, а также наделение их широкими правами. Ст. 2 Положения об Особом совещании по обороне гласила: «Особое совещание есть высшее государственное установление. Никакое правительственное место или лицо не дает Особому совещанию предписаний и не может требовать от него отчета»2. При этом, однако, председатель Особого совещания по обороне (так же 1 2

СУ 1915. № 231. Ст. 1760. Там же.

104

как и председатели других Особых совещаний), будучи членом Совета министров, подчинялся председателю Совета министров. В июне 1916 г. появился высший надведомственный орган − Особое совещание министров для объединения всех мероприятии по снабжению армии и флота и организации тыла во главе с председателем Совета министров1. Состав особых совещаний был типовым. Каждое из них прикреплялось к определенному ведомству, возглавлялось соответствующим министром и имело в своем составе членов Государственной Думы и Государственного совета и представителей общественных организаций – Земского, Городского союзов и Военнопромышленного комитета. Таблица 4. Состав особых совещаний2 по обороне Пр ед с та в и т е ли : Государственного Совета Думы Представители других ведомств Общественных организаций

по топливу

по продов оль ств ию

по перевозка м

Ми нистерство земледелия

Министерство путей сообщения

7

7

7

10

7

7

7

10

10

9

20

6

5

2

2

В о е н н о е министерство

10

Министерство торговли и промышленности

По Положению 17 августа 1915 г.3 Председатель Особого совещания по обороне были предоставлены широкие права, вплоть до приостановления распоряжений других ведомств, не отвечающих нуждам обороны, кроме того, он руководил, сообразно с потребностями армии, предприятиями, обслуживающими оборону. Ему же предоставлялось право контроля предприятий, работавших на обо1

К.Н.Тарновский. Война и движение преступности в 1911-1916 гг. Сб. статей по пролетарской революции и праву. М. 1918. С. 113 2 Букшпан Я.М. Органы военно-хозяйственного регулирования в России. В сб. Военно-хозяйственная политика. М-Л. 1929.С.110. 3 Особые совещания и комитеты военного времени. Пг. 1917.

105

рону, право наложения секвестра и право в необходимых случаях отстранять от должности членов правлений, директоров и управляющих как казенных, так и частных заводов и др. предприятий, изготовляющих предметы боевого снабжения, с возложением их обязанностей на других, назначаемых председателем Особого совещания, лиц; назначать общие и частные реквизиции, в том числе и помещений для хранения грузов; устанавливать изменения характера и объема производства предприятий, с выдачей в необходимых случаях соответствующих авансов, пособий или ссуд от казны; решать вопрос, в случае необходимости, о временном закрытии предприятий, не имеющих военного значения и не исполняющих заказов по снабжению армии и флота, и устанавливать размер заработной платы в предприятиях, работающих на военные нужды. Для объединения работы промышленных предприятий на местах и для руководства ими в крупных промышленных центрах были назначены уполномоченные председателя Особого совещания, а при них образованы были заводские совещания. Основная работа Особого совещания проходила в подготовительных комиссиях – по артиллерийским и по общим вопросам. Через эти комиссии проходила главная масса дел, связанных с переоборудованием заводов, постройкой новых заводов, передачей им реквизированного имущества, ассигнованием очередных сумм, выдачей заказов и заготовками военного имущества и снаряжения. Все дела, прошедшие через Особое совещание и получившие его принципиальное одобрение, передавались в исполнительную комиссию, которая должна была вырабатывать наиболее рациональные условия заключения договоров с заводами и фирмами. Важным звеном была наблюдательная комиссия, которая следила за ходом поставок и за правильной и своевременной сдачей заводами данных им заказов. Она решала крупные вопросы принципиального характера, так как выводы, которые можно било сделать из контроля за исполнением заказов, всегда были связаны с принципиальными решениями о секвестре, о реквизиции, о смене направления завода и об общей постановке изученного дела. Реквизиционная комиссии рассматривала вопросы о производстве реквизиции, секвестра и отчуждений, связанных с улучшением или 106

увеличением производительности казенных заводов и частных промышленных предприятий, работающих на оборону; в частности, рассмотрение вопросов о реквизициях предметов заводского оборудования, материалов и полуфабрикатов для казенных заводов и частных предприятий, работающих для обороны, а также передача им реквизируемых предметов; секвестр промышленных предприятий, помещений и т.п. для потребностей заводов, работающих на оборону. Для осуществления реквизиций были созданы реквизиционные оценочные комиссии. Эвакуационная комиссия должна была решать вопросы устройства предприятий и учреждений, эвакуируемых из местностей, занимавшихся неприятелем. Местным аппаратом Особого совещания по обороне были заводские совещания при уполномоченном председателе Особого совещания. Двенадцать заводских совещаний, членами которых были представители местных правительственных учреждений, располагали сведениями о наличии в районах фабрик и заводов, размерах их оборудования, о финансовом и материальном состоянии отдельных предприятий. Правовое положение председателя Особого совещания по обороне постоянно корректировалось. Существенные дополнения были внесены в Положение 17 августа тремя поправками: 16 января, 3 февраля и 25 октября 1916 г. В соответствии с поправкой от 16 января 1916 г.1 назначаемые председателем Особого совещания члены правлений, советов, наблюдательных комитетов и др. осуществляли от его имени надзор за компаниями. В соответствии с поправкой, внесенной 3 февраля2, председателю были предоставлены права по секвестру предприятий, а также по наблюдению за предприятиями, работающими на оборону. 25 октября 1916 г.3 председатель Особого совещания получил право производить реквизиционную оценку и утверждать реквизиционные цены. Вся работа Особого совещания по обороне проходила по следующим группам вопросов: 1) организационные вопросы, 2) во1

СУ 1916. № 136. СУ 1916. № 212. 3 Су 1916. № 328. 2

107

просы военного снабжения и военной техники, 3) хозяйственные вопросы, связанные с непосредственным обеспечением боевого снабжения, 4) общегосударственные хозяйственные вопросы, косвенно связанные с обороной. Организационные вопросы Особым совещанием решались без плана и анализа ситуации, исходя только из практического опыта. Вторая группа вопросов, относящаяся к военно-техническому снабжению, сводилась к: а) рассмотрению и определению потребностей армии, б) рассмотрению планов снабжения, в) определению сроков военных заказов, г) распределению заказов за границей и по заводам внутри страны, д) наблюдению за исполнением заказов; выдача ссуд и авансов; выработка способов оплаты заказов; обследование заводов, е) решению валютных вопросов, связанных с иностранными заказами, ж) рассмотрению вопросов об изобретениях и усовершенствованиях в предметах боевого снабжения. Третья группа хозяйственных вопросов, связанных непосредственно с обслуживанием обороны, сводилась к: а) финансированию промышленных предприятий, б) установлению наблюдения за предприятиями: наблюдению за личным составом правлений; назначению правительством директоров, в) участию в управлении предприятиями: секвестру заводов, реквизиции оборудования и материалов, принудительному, временному изъятию недвижимого имущества, г) временному закрытию предприятий, не имеющих военного значения и не исполняющих заказов на оборону, д) назначению уполномоченных на места, е) инспекции предприятий этими уполномоченными, ж) установлению размеров заработной платы на военных предприятиях. Четвертая группа дел касалась разнообразных общегосударственных вопросов экономической политики: а) использованию и выработки мер к расширению деятельности русских портов; общих вопросов перевозок, б) привлечению к делу обороны общественных организаций, научно-технических сил, а также мелкой кустарной промышленности, в) решения вопросов внешней торговли, г) финансовой политики, дороговизны жизни, деятельности банков и т.п. К системе органов, принадлежащих или примыкавших к государственному механизму, и предназначенных для решения госу108

дарственных задач в военное время, примыкает и проект поступивших в Совет Министров «Правил о мобилизации промышленных предприятий, изготовляющих предметы, необходимые для государственной обороны»1. В проекте говорилось, что с целью максимального увеличения военного производства и приспособления работы предприятии к потребностям и нуждам военного времени предлагалось объявить на предприятии мобилизацию. Фактически в этом документе речь шла о милитаризации труда на оборонных предприятиях. При обсуждении в Особом совещании по обороне2 вопрос о милитаризации рабочих утонул в общих рассуждениях и ведомственных спорах. К вопросу о милитаризации рабочих Особое совещание вернулось в мае 1916 г.3 По одному из предложений военнообязанные рабочие зачислялись на военную службу, а невоеннообязанные подчинялись особому режиму. Председатель Особого совещания по обороне был обязан использовать свое право регулировать заработную плату. Должны были быть введены суровые кары за нарушения трудового распорядка. Но Государственная дума не слишком торопилась с разбором вновь внесенного законопроекта и, не дождавшись решения вопроса, ввиду того, что вопрос о рабочей силе для промышленности становился все острее, Совещание одобрило создание особого органа – Комиссии по вопросу об обеспечении рабочей силой обслуживающих оборону предприятий4, деятельность которой практического эффекта не дала. По Положению 27 ноября 1915 г. председателю Особого совещания по продовольственному делу было предоставлено право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия, т. е. формально к нему перешла высшая власть в области продовольствия вне театра военных действий. Однако наряду с председателемминистром земледелия были и другие фигуры, влиявшие на рынок продовольственных продуктов: Главноуполномоченный по закупке 1

Сидоров А.Л. Экономическое положение России в годы первой мировой войны. М. 1973. С. 166. 2 Там же. С. 170. 3 Там же. 4 Там же. С. 172.

109

хлеба для армии с его организацией, «Хлебармией», которая вела заготовки продовольствия для армии, а также Главноуполномоченный по закупке мяса, жиров, овощей и других продуктов («Заготосель»), имевший также свою канцелярию и местные организации. Кроме того, в составе Совещания действовала Комиссия по борьбе с дороговизной под председательством заместителя председателя Особого совещания. Она была как бы малым особым совещанием, занималась рассмотрением и подготовкой всех вопросов, подлежавших обсуждению Особого совещания в тех случаях, когда председатель считал возможным предварительно эти вопросы обсудить в Комиссии. Она созывалась почти перед каждым крупным заседанием Особого совещания. Крупной частью аппарата Особого совещания было Центральное бюро по мукомолью, на которое возлагалось: а) распределение между отдельными районами заготовок муки распоряжением правительства для армии, а также населения в тех случаях, когда оно нуждается в муке, б) установление порядка, выяснение всех фактических данных, характеризующих положение мукомольной промышленности и, в частности, запасов зерна, топлива и мешков, хода производства и потребности в зерне топливе, мешках, в) предварительное рассмотрение проектов твердых цен на муку в связи с проектами твердых цен на зерно, г) разрешение общих вопросов, касающихся содействия мукомолам в заготовке и подвозе зерна, в снабжении мельниц топливом и мешками и т.п., д) выработка проекта плана перевозок зерна, муки и топлива, е) выработка проекта норм снабжения мукой для отдельных местностей, и др. Формально министру земледелия, как председателю Особого совещания, принадлежало право отменять действия учреждений и министерств, ведавших продовольствием населения «если он усмотрит в этих учреждениях несоответствие с целями снабжения армии и населения». На практике же требовались сложные переговоры для улаживания противоречивых распоряжений местных властей, подведомственных разным министерствам. Порядка в продовольственном деле достигнуто не было, и междуведомственные распри продолжались. В конфликт ведомств – земледелия (Особое совещание по продовольствию), путей сообщения (Особое совещание по перевозкам), торговли и промышлен110

ности (Особое совещание по топливу) – и военных властей часто вмешивалось еще одно ведомство – Министерство внутренних дел, в лице своих местных органов – губернаторов, близко стоявших к продовольственному делу в качестве местных уполномоченных. При этом совершенно очевидно, что министр внутренних дел, будучи председателем Совета министров, хотел поставить этот чрезвычайный государственный орган под свой контроль. Кроме того, при Министерстве внутренних дел 29 июля 1916 г., в порядке высочайше утвержденного Положения Совета министров, должен был образоваться «Особый комитет для борьбы с дороговизной», на который возлагалось: «выяснение тех сторон экономической жизни страны, в которых удорожание коснулось предметов массового потребления; исследование причин такого удорожания; согласование в необходимых случаях мероприятий отдельных ведомств, поскольку мероприятия эти могут влиять на явления дороговизны, и изыскание мер, направленных к устранению или ослаблению обстоятельств, вызывающих повышение цен на сырье и изделия, а равно на рабочие руки»1. Таким образом, продовольственное регулирование в империи осуществлялось многими инстанциями, что не способствовало его четкой организации. Не лучше обстояло дело на местах. Местными органами по продовольственному делу были три ряда уполномоченных: 1) уполномоченные председателя Особого совещания по продовольственному делу; 2) уполномоченные по закупке хлеба для армии (Хлебармии) и 3) уполномоченные по закупке мяса, масла, овощей (Заготосель). На бюрократизацию деятельности этого Совещания влияло и то, что уполномоченные председателя этого Особого совещания могли образовывать под своим председательством совещания из лиц, участие которых ими признавалось полезным. В состав этих совещаний входили представители местной администрации, представители иных ведомств, представители местных организаций Земского, Городского союза и Военно-промышленных комитетов и в обязательном порядке – член Особого совещания по продовольствию. Состав местных органов отличался крайним раз1

Букшпан Я.М. Указ. соч. С.

111

нообразием по количеству входивших в них представителей населения и по различному качеству их деятельности. Местные органы часто не различали совещательные и распорядительные функции от исполнительных и контрольных. В деле заготовки продуктов местные уполномоченные часто конкурировали с земствами и городами, занимавшимися во многих губерниях закупкой продовольствия. Таким образом, на местах сложилась довольно сложная и пестрая сеть продовольственных органов: уполномоченных по закупке хлеба (главным образом, в губерниях производящих), уполномоченных Особого совещания (в губерниях потребляющих), местные совещания, по-разному составленные – губернские, уездные и даже волостные, – обывательские комитеты, порайонные контрольные комиссии для борьбы с дороговизной, местные самоуправления, действовавшие независимо от центральной власти, – все это без ясного плана, а главное, без всякого хозяйственного опыта, без всякой хозяйственности вообще. Все это в значительной степени обостряло ситуацию внутри страны, не могло не вызвать роста антиправительственных настроений. В 1916 г. положение было таково, что никакими организационными мерами нельзя было справиться уклонением производителей от продажи сельскохозяйственных продуктов. На очередь дня в полном объеме встал вопрос о введении хлебной повинности: принудительной, как ее называли, «раскладки» или подворной «разверстки». Система разверстки зерновых хлебов и фуража основывалась на сплошной реквизиции хлеба. Органы, которые должны были осуществить эту разверстку по назначенным на каждую губернию обязательным нарядам, становились лишь исполнителями центральной власти. Предусмотренные инстанции для осуществления разверстки – губернские и уездные управы и волостные и сельские сходы – рассматривались «постановлением 29 ноября о разверстке хлебов и фуража»1 как ответственные исполнительные органы, обязанные дать казне причитавшееся по разверстке определенное количество хлеба и фуража. Это был принцип государственного принуждения в чистом виде. 1

СУ1916 г. № 338. Ст. 2696.

112

Для казенных закупок устанавливался принудительный порядок поставки хлеба, распространявшийся на всех производителей, которые обязаны были сами предъявлять свой хлеб агентам правительства для продажи его. В этих целях все подлежащее заготовке количество хлеба развёрстывалось последовательно между губерниями, уездами, волостями, сельскими обществами, помещиками и крестьянами. На каждого производителя хлеба падала известная доля подлежавшего заготовке количества, сообразно с находившимися в его владении запасами, и эту долю он был обязан доставить уполномоченному в назначенный срок. Разверстка между губерниями была произведена Особым совещанием на основании данных о сборе, остатках хлебов и потребностях в отдельных губерниях. В дальнейшем разверстка производилась органами самоуправления. Всего к разверстке было назначено 12 662 тыс. тонн зерновых1. Эта продразверстка осуществлена властями не была, что в результате сильнейшим образом сказалось на внутриполитической ситуации. Объем полномочий, которые были предоставлены Особому совещанию по топливу (Осотоп), был гораздо шире того, что ему пришлось осуществлять на практике. По Положению об Особом совещании по топливу, его председателю, предоставлялись следующие права: требовать от предприятий по добыче и заготовке топлива принятия и исполнения заказов и поставок преимущественно перед всеми прочими заказами и поставками; налагать секвестр на эти предприятия; устранять в необходимых случаях от службы членов правления, директоров и управляющих предприятий с возложением их обязанностей на других, назначаемых председателем Особого совещания лиц; давать разрешение на принудительное занятие недвижимостей для разработки на топливо растущего в их пределах леса, для хранения и перевозки его с целью устройства жилищ рабочих и т.д.; объявлять продажу топлива исключительным правом казны; определять цены, по которым топливо приобретается казной, а также цены, по которым топливо отпускается потребителям; разрешать заготовление топлива на всякую сумму внутри империи и за границей; устанавливать пре1

Букшпан. Указ. соч. С. 398.

113

дельные цены на все виды топлива; изменять, по соглашению с поставщиками, условия заключенных договоров; передавать заготовленное для казенных учреждений всех ведомств топливо другим учреждениям и лицам, работающим для нужд обороны; устанавливать порядок и условия распределения топлива между потребителями; устанавливать размер заработной платы в предприятиях, добывающих топливо; требовать, в случае необходимости, от населения принятия и исполнения гужевых перевозок, а также работ по нагрузке и разгрузке. Первоначальные меры Осотопа по введению разрешительной системы закупок и поставок топливных ресурсов разных видов к положительным результатам не привели, и тогда Особое совещание начало в принудительном порядке выдавать наряды, что с осени 1915 года превратилось в систему принудительных нарядов. 24 декабря 1915 г. были утверждены правила о выдаче, преимущественно, заказов на донецкое топливо. Принудительный наряд должен был выполняться по специальным, устанавливаемым Особым совещанием реквизиционным ценам, т.е., в сущности, производилась реквизиция топлива, и, пока поставщик не отгружал топлива по принудительному наряду, ему не подавали вагонов для выполнения других обязательств. Эта система принудительных нарядов чрезвычайно осложнила разрешительную систему распределения топлива. Усложнение системы распределения связано было с расширением функции и увеличением исполнительного аппарата районных уполномоченных и Харьковского угольного (горнозаводского) комитета. Поэтому упомянутыми правилами 9 мая 1916 г. сверх районных уполномоченных утверждена была должность Главноуполномоченного по снабжению донецким топливом потребителей империи («Главкотоп»). Внутренняя организация управления делами Осотопа была построена симметрично по предметам, входившим в круг его ведения: были отделы угольный, нефтяной и дровяной с торфяным, применительно к которым Особое совещание выделило из своей среды угольную, нефтяную, дровяную и торфяную секции.

114

Угольный отдел занимал центральное положение. Через него проходила разработка важнейших положений, правил и проектов, связанных с распределением минерального топлива. Важную техническую функцию должен был выполнять общий распределительный отдел, где сосредоточено было составление ежемесячных нарядов на топливо. Общие вопросы теплового хозяйства находили некоторое отражение в форме полуакадемического изучения в так называемой «тепловой комиссии»1. Работа тепловой комиссии, начавшаяся 1 июня 1916 г., основывалась на материалах местных (при районных уполномоченных) «технических отделов». Начав с регулирования перевозок донецкого угля, перейдя затем и к углям других районов, распространив впоследствии систему плановых перевозок на нефть, керосин, бензин и масла, – Особое совещание по топливу, казалось бы, овладело делом снабжения, но в действительности работа его протекала на поверхности. Оно не располагало никакими возможностями проникнуть в существо экономического оборота с топливом, в финансовые и хозяйственные отношения этой отрасли промышленности. Попытки вмешательства в область топливного хозяйства с построением соответствующих органов воздействия на его внутренние процессы потерпели неудачу. Разрешительная система, при свободе сделок на топливо, открывала широкое поле для разнообразных торговых комбинаций с вагонами закупленных партий и т.п. Для борьбы с такими ненормальностями топливного рынка в октябре 1915 г. был выдвинут проект так называемой «общей реквизиции» 2, с исключительной поставкой минерального топлива Донецкого бассейна в казну и распределением его между потребителями. Это была монополизация распределения, при которой старались не нарушать существующих коммерческих связей. Проект большинством 100 голосов против 10 был отвергнут на 40-м съезде Горнопромышленников юга России3. 1

СУ1916. № 246. Ст. 2141. Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 410 . 3 Там же. С. 415 . 2

115

С лета 1916 г. конъюнктура изменилась. Спрос со стороны потребителей, имеющих наряды, стал гораздо интенсивнее, так как нарядов выдавалось больше; производители, наоборот, стали более сдержаны в предложениях. Все попытки решить дело снабжения топливом более решительной политикой ни к чему не привели, и Осотоп остался одним из многих бюрократических органов, неспособных овладеть рынком топлива, как не смогло этого сделать в отношении снабжения населения и армии и Особое совещание по продовольствию. Особое совещание по перевозкам учреждено было вследствие чрезвычайного расстройства транспорта, наступившего летом 1915 г. Уже с самого начала войны в результате разделения железнодорожных путей на два совершенно независимых друг от друга района (одного, подчиненного министру путей сообщения, и другого, на театре военных действий, подчиненного Полевому управлению) нарушился правильный круговорот вагонов, и установилась невозможность рационального использования железнодорожной сети. «Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов» считалось, как и другие Особые совещания, «высшим государственным установлением. Никакое правительственное место или лицо не давало Особому совещанию предписаний и не могло требовать от него отчета». Председатель Особого совещания – министр путей сообщения, осуществляя через соответственные органы Министерства путей сообщения свои распоряжения, имел право1: издавать особые временные правила приема, перевозки, хранения, выгрузки и нагрузки грузов; исчислять кредиты на усиление пропускной способности железных дорог и устройство вспомогательных сооружений, на приобретение необходимых для железных дорог материалов, на заказы нового подвижного состава; разрешать сооружение подъездных путей распоряжением за счет казны и на частные средства; разрешать постройку подъездных путей частного пользования; устанавливать принудительное пользование подвиж1

Особые совещания и комитеты военного времени. Петроград 1917, С. 48.

116

ным составом, складочными помещениями, пароходами, баржами и другими судами на водных путях. В дальнейшем права председателя были расширены, применительно к вновь возникшим задачам. Ему предоставлено было разрешать для работ по усилению пропускной способности железных дорог и по устройству складочных помещений, а также для сооружения подъездных путей, в неотложных случаях немедленное занятие нужных земель, давать направление вопросам о сооружении железнодорожных линий и об устройстве новых водных путей, необходимых по военным обстоятельствам. Наподобие председателя Особого совещания по обороне, он мог в необходимых случаях устранять от службы членов правлений, советов и других органов администрации судоходных и транспортных предприятий и назначать других лиц, а также требовать удаления служащих предприятия, не отвечавших своему назначению. Права председателя Особого совещания распространялись и на водные пути. Также, в отношении гужевых перевозок, он имел право требовать от населения принятия и исполнения гужевых перевозок и работ с правом назначения в случае отказа секвестра перевозочных средств и с определением размеров заработной платы за эти перевозки и работы. При установлении порядка регулирования перевозок Особое совещание исходило, прежде всего, из требований на перевозки, заявляемых тремя министрами − председателями остальных Особых совещаний, как это и явствует из самого названия «Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива, продовольственных и военных грузов». Особые совещания устанавливали свою потребность в перевозках, род перевозимых грузов, районы потребления, районы отправления, количество и сроки, в течение которых перевозки должны быть совершены. Данные эти направлялись в Управление железных дорог для рассмотрения и составления общего плана в Центральном комитете по регулированию массовых перевозок. Для урегулирования отношений между дорогами фронта и тыла со стороны Особого совещания делались многочисленные представления в различные инстанции военного ведомства и высшего 117

командования1. Попытка наладить согласованность между штабом верховного главнокомандующего, распоряжавшегося дорогами фронта, и Министерством путей сообщения была сделана путем организации при Ставке 18 сентября 1915 г. Управления путей сообщения. Это был особый отдел штаба, во главе которого стоял представитель Министерства путей сообщения, а в состав его вошли прикомандированные из Управления железных дорог из местных управлении и специалисты Министерства путей сообщения. При такой связи со Ставкой достигалась осведомленность Министерства путей сообщения о планах эвакуации, внезапной переброске войск или задержке Движения на той или иной дороге, несколько большая, чем было до этого. Но этому органу отведена была лишь исполнительная роль. Он не мог справиться с задачей полного согласования, тем более что действия его не распространялись на юго-западный фронт, бывший одним из слабых участков железнодорожного движения. В конце 1916 г. проведено было полное слияние «Управления путей сообщения» с «Управлением военных сообщений» с назначением во главе ген. Кислякова на правах тов. министра путей сообщения. В Особом совещании по перевозкам много раз возбуждался вопрос о выработке системы плановых перевозок сначала для хлебных и фуражных грузов, по заготовкам Министерства земледелия, а потом и для целого ряда других продуктов. Много заседаний, междуведомственных сношений, записок и докладов предшествовало установлению этого необходимого, но трудного мероприятия. Попытка Особого совещания по перевозкам перейти к плановой системе получила некоторое практическое разрешение с образованием нового делового органа – Временного распорядительного комитета по железнодорожным перевозкам, учрежденного 27 ноября 1915 г. (в порядке 87 ст. Основных законов) под председательством начальника Управления железных дорог. Его задачей было осуществить практически единство и согласованность действий между различными ведомствами в отношении железнодорожных перевозок. В состав Временного распорядительного комитета по железнодорожным перевозкам вошли представители от министерств и от 1

Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 426 .

118

штаба, снабжаемые необходимыми полномочиями от своих ведомств для окончательного разрешения рассматриваемых в Комитете вопросов. Сложное дело заготовления материалов для материальных потребностей железных дорог побудило Министерство путей сообщения создать Комитет заготовления − отдел, при Министерстве путей сообщении1. Кроме Заготовительного комитета, в Москве была учреждена специальная Комиссия для наличных покупок в Московском районе материалов, нужных для железных дорог (По положению 27 окт. 1916 г.). Под «наличными покупками» разумелись все сделки, по которым фактическая сдача материалов должна была состояться не позже месяца со дня его заключения. Война предъявила огромные требования не только к тяжелой индустрии, но и к промышленности, производящей предметы широкого потребления. Война создала спрос на разные изделия из хлопка, которые до войны не производились в России. Для координации деятельности уполномоченных председателя Особого совещания по обороне и председателей других Особых совещаний в феврале 1916 г. в губерниях и областях были образованы местные совещания2. Эти совещания создавались под председательством губернаторов, в них входили уполномоченные председателей всех четырех совещаний и председатели порайонных комитетов. Такие совещания созывались либо по усмотрению председателя, либо по заявлению отдельных уполномоченных, либо по предложению министров. Они занимались выяснением положения дела, порученного каждому из уполномоченных или представителям ведомств, обсуждением намеченных мероприятий и порядка проведения их в жизнь, рассмотрением возникающих при осуществлении этих мероприятий затруднений и способов их устранения. Роль центрального координирующего органа, осуществлявшего фактический контроль за всей хозяйственной жизнью страны, иг1

Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 435 . Положение об объединении деятельности уполномоченных Особых совещаний по обороне, продовольствию, топливу и перевозкам. СУ 1916. № 43. Ст. 241

2

119

рало Особое совещание по обороне. Почти вся крупная промышленность России, на предприятиях которой работало не менее двух третей рабочих страны, находилась в сфере влияния Особого совещания и его заводских совещаний1. С закрытием границ, поступление иностранного сырья сократилось, доставка же в промышленные центры русского сырья вследствие транспортных затруднений была крайне нерегулярна. При срочности выполнения взятых на себя заказов, промышленные предприятия должны были конкурировать на рынке сырья, и тем самым создавалась атмосфера спекулятивного роста цен. Постепенно в ходе войны государственное регулирование народного хозяйства развивалось от регулирования потребления к сфере производства, с определяющими его моментами (сырье, топливо, рабочая сила) очередь государственного вмешательства в промышленную жизнь дошла и до отраслей легкой промышленности. Предприятия, работавшие на оборону, обращались в Министерство торговли и промышленности с непрерывными жалобами на недостаток снабжения их сырыми материалами. Под давлением этих жалоб и заседаний Военного ведомства Министерство торговли разработало «правила для снабжения сырьем хлопчатобумажных и суконных фабрик» 7 июля 1915 г., а затем по этому образцу и для кожевенных, льняных, джутовых писчебумажных фабрик и заводов. На основании этих правил были созданы соответствующие Комитеты по делам этих отраслей промышленности: 1) «Комитет для заведывания снабжением сырьем хлопчатобумажных фабрик», на основании правил, утвержденных 7 июля 1915 г., дополненных 17 декабря 1915 г., 2) «Комитет по делам суконной промышленности», на основании тех же правил 7 июля 1915 г., 3) «Комитет по делам кожевенной промышленности», на основании положения Совета министров от 19 октября 1915 г., 4) «Комитет по делам бумажной промышленности», на основании правил от 2 мая 1916 г. и 5) «Комитет по делам льняной и джутовой промышленности», на основании закона 27 ноября 1915 г.2

1 2

Шигалин Г.И. Военная экономика в первую мировую войну. М. 1956. С. 222. Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 228 .

120

При всей индивидуализации, необходимой по каждой отрасли промышленности, все эти комитеты построены были по одному типу. Всем им предоставлялось выяснение размеров предельных цен сырья и изделий из него, а также возбуждение вопросов о необходимости применения реквизиций в отношении отдельных партий товаров. Для обеспечения действительного соблюдения нормированных цен все они стали на путь контроля сделок по куплепродаже сырья; сделки регистрировались комитетами, а железнодорожные отправки сырья и полуфабрикатов адресовались исключительно на имя соответствующего комитета, а затем, по надписям на железнодорожных дубликатах, передавались соответствующим поставщикам изделий на армию. Комитетам предоставлялся надзор за оборонными предприятиями: право обследовать производительность фабрик, выяснять возможность расширения производства и приспособления его к нуждам военного и морского ведомств; распределять между фабриками запаси сырья и заказы, а также устанавливать цены на эти заказы; привлекать предприятия по первоначальной обработке сырья к обработке в первую очередь сырья, принадлежавшего поставщикам военного и морского ведомств, и устанавливать обязательные для этих предприятий порядок и очередь обработки. Что касается состава комитетов, то в них введены были представители наиболее заинтересованных ведомств, а также в большом числе представители торгово-промышленных организаций. Подробности компетенции и состава комитетов определялись Положениями о них, утверждавшимися министром торговли и промышленности по соглашению с военным министром. Министерство торговли, на основании уже бывшего к этому времени опыта в регулировании рынка, понимало, что бороться с повышением цен при помощи одних лишь мероприятий запретительного характера бесполезно. Меры эти не достигали цели, так как подвергавшиеся нормированию предметы скрывались, а повышение цен проводилось при помощи всяких обходов. Министерство своей политикой создания комитетов стало на путь объединения промышленников, потребляющих сырье и полуфабрикаты. Промышленники же под влиянием этих мероприятий создали целый 121

ряд торгово-промышленных организаций и объединений, не имевших места до войны. Таким образом, Комитеты дали толчок самодеятельности предпринимателей. К концу 1916 г. в Петрограде насчитывалось около 70 комитетов и организаций, связанных с обороной. Так, например, разгрузкой Петрограда занимались: Комиссия при Государственной Думе, Комиссия Особого совещания по обороне, Комиссия Министерства торговли, Военно-промышленный комитет, Исполнительный комитет Земгора, Земский городской областной комитет, Заводское совещание, Особое совещание по перевозкам, Особое совещание по продовольствию, Особое совещание по топливу, Совещание при уполномоченном по топливу и др.1 Определенную положительную роль в деле снабжения и военнохозяйственного регулирования в годы Первой мировой войны сыграли Всероссийский земский и городской союзы и образованный ими Главный по снабжению армии комитет Земгор. Они возникли одновременно с началом войны. 30 июля 1914 г. был созван Земский союз (Земсоюз) и создан главный комитет из 10 членов. 8-9 августа был образован Союз городов (Согор). В составе Главного комитета Земского союза, который находился в Москве во главе с Г.Е.Львовым, возник ряд отделов по лечебному делу, эвакуации, трудовому посредничеству, помощи беженцам, военнопленным и т.п. Параллельно с ним Согор во главе с московским городским головой Челноковым развернул также отделы: лечебный, эвакуационный, хирургический, санитарный, закупочный. Естественно, что, оперируя большими суммами, поставляя для нужд своей организации средства передвижения, санитарные и лечебные материалы, белье, одежду и т.п., Земский и Городской союзы создали большой хозяйственный аппарат на фронте и в тылу, который не только помогал правительству, но и конкурировал с ним. Исполнительными органами Союзов были Главные комитеты с их уполномоченными и организованными при них отделами, которые ведали различными отраслями работы: заготовками и снабжением, медицинской частью, санитарными поездами, передовыми 1

Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 329-331 .

122

отрядами и летучками на фронтах, эвакуацией, санитарной техникой. На местах действовали губернские, уездные и городские комитеты при соответствующих управах из местных работников, на фронтах работали уполномоченные, и иногда образовывались комитеты из членов, делегированных Главными комитетами. Местные комитеты во внутреннем районе организовывали свои лазареты и заведовали лазаретами Главного комитета, исполняя и отдельные его поручения по снабженческим делам и работе красного креста. Представители обоих Союзов входили во все Особые совещания, образованные 17 августа 1915 г., (по топливу, продовольствию, перевозкам, по обороне), в комитеты при Министерстве торговли, а также претендовали на представительство за границей в комиссиях, занимавшихся закупками. При Земском союзе весной 1915 г. был образован экономический отдел, занимавшийся разработкой вопросов продовольствия, сельского хозяйства, организации торговли и т.п. Точно так же Союз городов после 2-го съезда, состоявшегося в Москве в феврале 1915 г., образовал Комиссию по борьбе с дороговизной, а 3-4 января 1916 г. созвал экономическое совещание, в котором обсуждались принципы регулирования транспорта, критиковались продовольственные мероприятия, обсуждалась деятельность особых совещаний, разрабатывался план снабжения сахаром, мукой, планировались мероприятия по борьбе с дороговизной и статистическая работа. Каждый Союз издавал для осведомления о своей деятельности «Известия», но, кроме того, оба совместно с 1915 г. издавали «Известия комитета по снабжению армии». 10 июля 1915 г. оба Главные комитета решили создать единый Главный комитет по снабжению армии Всероссийского земского и городского союзов (сокращенно «Земгор»). Уже в июле 1915 г. председатель Особого совещания по обороне предложил Главному комитету распределять заказы на предмет выполнения шанцевых инструментов и на предметы конского и обозного снаряжения. С этого началась деятельность Земгора. Главный комитет образовал в Петрограде отделы, а на местах были образованы местные комитеты Земгора. Таким образом, по всей 123

России, где были земские и городские учреждения, образовались отделения этих организаций, действовавшие уже не под флагом Красного креста, а для других целей, с иными перспективами − сначала хозяйственного, а потом и политического свойства. Специализация Земгора, в отличие от Военно-промышленного комитета, обозначилась в использовании мелких предприятий – ремесленной и кустарной промышленности для выработки предметов обозного довольствия, инженерного снабжения. Земгор занимался объединением распыленных мелких предприятий в уездные и городские, а также объединением их в одно целое по своим планам, затем он разгружал промышленные центры от мелких заказов. Уже первый период работы показал, что преимущественное назначение Земгора – это мобилизация производств (кузнечных, деревообделочных, шорных), которые могли быть легко объединены единым планом работы под руководством инструкторов комитета. Непосредственное регулирование выражалось (так же, как и в Военно-промышленных комитетах) в составлении общего для мобилизованных предприятий и для местных комитетов плана, исполнение которого было связано с оказанием всякого рода содействия по доставке металла и топлива, по транспорту материалов и полуфабрикатов. Так же, как и Военно-промышленный комитет, Земский и Городской союзы принимали деятельное участие в правительственных органах, регулирующих хозяйственную жизнь. Общественные организации пытались проводить в государственных органах идеи широкой планомерности и организованности в деле снабжения и распределения необходимых населению и армии предметов. Эта идея проходила красной нитью через все съезды Союза городов, за нее боролись представители союзов (особенно Согора) во всех правительственных органах; она служила камнем преткновения для общей с правительством работы. На 9-м очередном съезде промышленников в мае 1915 г. в Петрограде было принято решение поручить Совету съездов представителей промышленности и торговли немедленно организовать центральные военно-промышленные комитеты. 25 июня в Петрограде состоялся Съезд военно-промышленных комитетов, на котором был определен их состав, обязанности и 124

компетенция. 4 августа 1915 г. проект Положения о военнопромышленных комитетах рассматривался в Совете министров, где он и был принят. Положение о военно-промышленных комитетах было утверждено 27 августа 1915 г.1 «Для содействия правительственным учреждениям, – гласило оно, – в деле снабжения армии и флота всеми необходимыми предметами снаряжения и довольствия учреждаются, на время текущей войны, центральный, областные и местные военно-промышленные комитеты». Военно-промышленные комитеты являлись общественными организациями, не преследующими коммерческих целей. В соответствии с этим хозяйственные предприятия, принадлежавшие комитетам, поставляли предметы снаряжения и довольствия армии по себестоимости; по заказам, передаваемым через посредство комитетов частным предприятиям и фирмам, могли быть отчисляемы на покрытие общих расходов комитетов особые суммы в размере, определяемом самими комитетами по соглашению с предприятиями или фирмами, но, во всяком случае, не свыше одного процента стоимости заказа. Целью военно-промышленных комитетов являлось содействие правительственным и общественным учреждениям: а) в деле снабжения армии и флота предметами снаряжения, довольствия и другими необходимыми предметами, б) в деле разработки и проведения в жизнь плана демобилизации промышленности и целесообразного использования казенного имущества, оказавшегося ненужным ведомствам по окончании войны, в) в деле восстановления и технического оборудования всех видов транспорта, сельскохозяйственного машиностроения и других отраслей промышленности. г) в деле снабжения населения предметами необходимой потребности, д) в деле осуществления контрольных функций над промышленностью,

1

Особые совещания и комитеты военного времени. Пг. 1917. С. 43.

125

е) содействие правительственным и общественным учреждениям во всех областях хозяйственной жизни страны1. Взаимоотношения правительственных учреждений с военнопромышленными комитетами юридически определялись «по ближайшему соглашению комитетов с подлежащими военными и гражданскими властями», но неясно было на практике, является ли Комитет поставщиком ведомств, действует ли он по поручению казны в качестве комиссионера, или же он должен быть приравнен к казенным учреждениям, производящим заготовления для отдельных ведомств. В связи с этим находились и формы отношений с контрагентами Комитета. На практике между комитетами и ведомствами установились отношения применительно к той форме, которая была принята между отдельными ведомствами. Ведомство давало поручение Комитету произвести заготовление определенных предметов; никакого договора ведомство с Комитетом не заключало. Если Комитет признавал возможным принять на себя выполнение поручения, он сообщал об этом ведомству и принимал меры к выполнению заготовления через посредство областных комитетов или заключал непосредственно договоры с поставщиками. В счет заготовления Комитету могли быть предоставлены авансы до 60 процентов стоимости заготовления. На Комитет могла быть возложена ведомствами приемка заготовленных предметов. Некоторые ведомства настойчиво придерживались договорной формы, но юристы все время совершенно правильно конструировали эти договоры, как поручение публично-правового характера. Особенно тесные связи военно-промышленным комитеты имели с Особым совещанием по обороне, которое оформило свои взаимоотношения с ними Правилами 16 ноября 1915 г. «Комитеты, − говорилось в этих правилах,− производят порученное им заготовление от своего имени за счет средств государственного казначейства всеми способами, принятыми в гражданском и торговом обороте: на основании законов гражданских». Распределяя заказы, тот или иной отдел Комитета командировал на завод своих агентов для выяснения пригодности предприятия к исполнению поставки, заинтересованности в кредите, в получении 1

Особые совещания и комитеты военного времени. Пг. 1917. С. 44-46.

126

материалов и для обследования общего положения предприятия. Заводы сами ставили свое производство под контроль Военнопромышленного комитета, в силу добровольного соглашения, которое они вольны были нарушить в любой момент. ЦВПК имел в составе своей организации целый ряд деловых комиссий, участвовал через своих представителей в правительственных учреждениях и регулирующих органах. К концу лета 1916 года выявился острый конфликт между ВПК и правительством, что выразилось в передаче заказов предприятиям, не входившим в военно-промышленные комитеты, или объединениям мелкой и средней промышленности, которые не пользовались поддержкой ЦВПК. Военно-промышленные комитеты старались как можно больше заказов сконцентрировать у себя. Через них прошли заказы на громадные суммы. По состоянию на 1 декабря 1917 г., военнопромышленные комитеты исполнили заказов по артиллерийскому снабжению на 118,9 млн. рублей, по техническому снабжению на 22,9 млн. рублей и по интендантскому управлению на 55,5 млн. рублей. Таким образом, в общей сложности военно-промышленные комитеты исполнили заказов на сумму 197,3 млн. рублей. Заказов же им было предоставлено всего на 349,5 млн. рублей 1. Наряду с Согором, Земгором и ВПК действовал также «Комитет военно-технической помощи», который начал свою деятельность 5 июня 1915 г. Комитет военно-технической помощи («Технопомощь») был организацией консультативно-вспомогательной, объединявшей на почве интеллектуального родства организации ученых и техников. Его целью было установить связь между специалистами на почве «бороны, использовать взаимный опыт, выработать технические навыки и насаждать технические знания, нужные в деле обороны». Ядром Комитета было Русско-техническое общество, которое в сентябре 1914 г. выделило особую ячейку – Комиссию по промышленности в связи с войной. Затем «Комиссия» превратилась в «Комитет» путем слияния комиссий военно-технической и санитарно-

1

Букшпан Я.М. Указ. соч. С.98.

127

технической помощи с 19 другими общественными организациями технического характера1. Комитет военно-технической помощи вел инструкторскую работу, в результате которой были организованы курсы военностроительных техников, старших десятников, автомобильных механиков, автомобильных шоферов, курсы авиационнонаблюдательные, курсы фототехников, электротехников, инструкторов по термической обработке стали, инструкторов по газовому делу, химиков браковщиков по порохам. «Технопомощь» в целом ряде секций, особенно металлургической и в комиссии сырья, вела серьезную исследовательскую работу, в результате которой остались интересные и практически полезные труды. Комиссия сырья при «Технопомощи» под председательством А.Е.Ферсмана положила начало ряду работ, которые вошли по преемственной связи в работу Комиссии по развитию естественно-производительных сил при Академии наук (КЕПС), а также в Научно-технический отдел ВСНХ. «Технопомощь» имела также комиссию «по организации духа», издававшую газету «Оборона». В работе на оборону принимали участие также высшие учебные заведения Петрограда, создавшие объединенные мастерские петроградских высших учебных заведений по почину Технологического института. Эти мастерские выполняли работу, требующую особой тщательности (инструменты), имели свои литейные для чугуна, латуни и алюминия (главным образом, по тонкому литью). Эти мастерские выполнили заказов на 8,5 млн. рублей. Первая мировая война не только принесла неисчислимые бедствия народам воюющих стран, но и стала серьезным испытанием для государственных механизмов стран-участниц по обеспечению важной функции государства – обороны страны. В этих условиях 1

Общество технологов, Общество гражданских инженеров, Общество архитекторов, Русское физико-химическое общество, Общество окончивших Политехнический институт. Лига обновления флота, Всероссийский авиоклуб, Общество пожарных техников, Общество военно-морской и сельскохозяйственной техники, Съезд морских инженеров, Телеграфно-телефонное техническое общество, Комитет по борьбе с фальсификацией пищевых продуктов, Технический совет собрания инженеров путей сообщения

128

на первый план выдвигалась необходимость координации функций различных государственных органов России, обеспечивающих достижение победы на фронтах войны. В войну Россия вступила, не завершив реформ ни в одной из важных сфер жизни: политической, экономической, социальной, военной. В сфере обеспечения сбалансированности ветвей власти, координации деятельности важнейших звеньев исполнительной ветви власти, Россия представляла собой авторитарное государство, слегка подкрашенное псевдоконституционными реформами. Скоординированность ветвей власти обеспечивалась лично монархом. Исполнительные органы власти, представленные Советом министров и малым Советом министров, были бюрократическими учреждениями, ориентированными на выполнение воли монарха. Значительная роль в законодательном процессе также принадлежала Совету министров, что позволяет говорить о реальном объединении, а не разделении властей. Существенная роль Совета министров в законодательном процессе еще больше усиливалась предоставлением ему права принимать законы в порядке ст. 87 Основных законов 1906 г. Совет министров воспользовался этим правом в полном объеме. 654 нормативно-правовых актов было принято за время Первой мировой войны в порядке этой статьи1. В условиях, когда регулярные, образованные в соответствии с Основными законами 1906 г. органы государства перестали справляться с поставленными перед ними задачами, в механизм государства стали вводиться чрезвычайные органы для мобилизации всех внутренних резервов страны в целях обеспечения действующей армии всем необходимым, а также чтобы внести хоть какие-то начала порядка в организацию снабжения мирного населения. Эти органы были в полном смысле слова чрезвычайными − и с точки зрения того, что они организовывались на основе ст. 87 Основных законов России, предоставлявшей чрезвычайные законодательные права правительству, и с точки зрения тех прав и обязанностей, которые предоставлялись этим органам. Данные органы, в условиях, 1

Сборник действующих постановлений, изданных в порядке ст. 87 Основных государственных законов. Пг. 1917. С. 3-4.

129

которые они могли счесть экстремальными, могли подчинить своей власти все остальные ветви власти. Предоставлявшееся представителям Особых совещаний право реквизиций, секвестров, а также разработанная в последние месяцы 1916 г. система продразверстки свидетельствовали о все большем повороте царского режима во внутренней политике к мерам прямого управления. В условиях разразившегося политического кризиса между Николаем II и IV Государственной думой в конце 1916 – начале 1917 гг. это могло привести к установлению прямой военной диктатуры. Только нерешительность и непоследовательность императора, по мнению автора, не привели к такому сценарию развития событий. И еще один вывод необходимо здесь сделать. Безусловно, создание системы особых совещаний было свидетельством и еще одной важной тенденции в развитии государственного управления. Вся система этого управления, конечно, нуждалась в закреплении на конституционном уровне, и изменения, вносимые в эту систему, также должны осуществляться на уровне конституционных поправок. Далее, система органов исполнительной власти представляла собой многоуровневое и многофункциональное образование. Поэтому в системе органов этой власти должны были быть в полном объеме представлены и органы, обеспечивающие функциональные связи между государственными органами, и мощные органы, обеспечивающие контрольную функцию, призванную ограждать государственный аппарат от бюрократизма и коррупции. Ничего этого в период Первой мировой войны сделано не было. Функциональные органы власти, органы общественного содействия государственному аппарату пошли по проторенной дорожке бюрократизации (в государственно-управленческом отношении) и по пути сплочения правящих кругов против возрастающего недовольства масс (в политическом отношении). В конечном итоге, это и привело к февральской революции 1917 г. и падению самодержавия. Практически бескровная, эта революция явилась результатом длительного процесса делегитимизации власти и утраты ею поддержки со стороны общества.

130

§ 2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции Временное правительство превратилось в высший орган государства по вопросам законодательства, надзора и верховного управления, заменив и свергнутого царя, и Государственный Совет, и Государственную думу, и Совет Министров. Отказавшись от монархической формы правления, Временное правительство в то же время формально стремилось сохранить преемственность свергнутой власти. Были, в частности, сохранены основы старого права: Уголовное уложение 1903 г., Судебные уставы 1864 г., действующими оставались статьи «Свода законов Российской империи», «Табель о рангах», сохранялись прежние военные и гражданские чины. Государственная дума, хотя и не собиралась, но правительство не препятствовало «частным совещаниям» ее членов и работе Временного комитета Государственной думы. Не был упразднен Государственный Совет, хотя и не проводивший уже своих заседаний1. В первые же недели революции кабинет министров осуществил целый ряд либеральных преобразований. В стране провозглашалась свобода слова, печати, союзов и собраний, отменялись все сословные, вероисповедные и национальные ограничения. Правительство отменило смертную казнь и военно-полевые суды. Был узаконен разгром народными массами аппарата полиции, тюрем, ликвидация полицейского надзора, сыска, арест членов царского Совета Министров2, упразднялись каторга и ссылка, объявлялась амнистия «всех страдальцев за благо Родины». Государственный аппарат подвергся «чистке». Из высших правительственных учреждений прекратили свое существование Собственная его Императорского Величества канцелярия и Министерство императорского двора и уделов. Находившиеся в его ведении земли (кабинетские и удельные) передавались в Мини1

Ерошкин Н.П. Власть, свергнутая Октябрем (Временное правительство как преемник самодержавия)// Исторический опыт Великого Октября. М. 1986. С. 107109. 2 Вестник Временного правительства. 1917. 5 мая

131

стерство земледелия, промышленные предприятия – в Министерство торговли и промышленности, а дворцы – в Министерство внутренних дел. Остальные же министерства продолжали функционировать, но и они в той или иной мере были подвергнуты реорганизации. Прежде всего, это касалось кадрового состава министерств, хотя в целом Временное правительство оставило в неприкосновенности государственный аппарат центральных ведомств. Из всех министерств наибольшая структурная и кадровая «чистка» была проведена в Министерстве внутренних дел1. Была упразднена охранка, разрушена агентурная сеть осведомителей. Политический сыск считался ликвидированным, уголовный – перешел в Министерство юстиции, ликвидирован был и жандармский корпус, а затем и Департамент полиции. Была провозглашена замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления2, ее возглавило созданное чуть позже Главное управление по делам милиции. Из него были удалены практически все высшие чиновники, которые не соответствовали по своей прежней деятельности новым политическим условиям. В то же время в Управление охотно принимались на службу чины среднего и низшего звена бывшего Департамента полиции. Так, в июле 1917 г. из 200 чиновников Главного управления по делам милиции 74 ранее служили в Департаменте полиции3. Аналогичную ситуацию можно было наблюдать и в других министерствах и ведомствах. Так, до 70 процентов царских чиновников трудились в Министерстве юстиции, Министерстве народного просвещения и др. Даже к октябрю 1917 г. большая часть чиновничьего аппарата состояла из людей, верой и правдой служивших ранее самодержавию4. На местах, в отличие от центра, контуры системы управления прорисовывались менее четко. Здесь процесс смены администрации приобрел более радикальный и неуправляемый характер. Основным правовым актом, определившим судьбу административной 1

Керенский А. О князе//Князь Г.Е.Львов. Воспоминания. М. 1998. С. 304-305. Полиция и милиция России: страницы истории. М. 1995. С. 35. 3 Ерошкин Н.П. история государственных учреждений дореволюционной России. М. 1997. С. 283. 4 Смирнов Н.Н. Указ. соч. С. 313. 2

132

власти на местах, явилась директива главы Временного правительства от 5 марта 1917 г., согласно которой представители старого аппарата управления освобождались от исполнения обязанностей, с заменой их комиссарами Временного, правительства. Цель административной реформы на местах состояла в стремлении удержать формирующуюся местную власть в своих руках. В этих условиях необходимо «было считаться не с действительными реальными интересами, а с настроениями масс»1. И даже не столько с настроениями масс, сколько с наличием у них вооруженной силы, с самочинной ликвидацией полиции и устранением старого руководства губерний и уездов 2. И действительно, губернаторы, вицегубернаторы, градоначальники, полицмейстеры и т.д. к моменту издания указа главы правительства, в большинстве уже были отстранены от власти и арестованы. В целом директива премьера носила непродуманный характер, о чем говорили не только представители с мест, но и многие чиновники из высших эшелонов власти. «Одним из первых и одним из самых неудачных его (Временного правительства) актов была знаменитая телеграмма князя Львова от 5 марта, отправленная циркулярно всем председателям губернских земских управ, – отмечал В.Д.Набоков. – Временное правительство очень скоро – почти тотчас же – убедилось в том, что рассматриваемая мера была крайне необдуманной и легкомысленной импровизацией»3. Разумеется, решение такой сложной задачи, как слом старой системы управления, требовало от новой власти крайней осторожности, понимания исторических реалий, учета характера и психологии народа, умение видеть последствия принимаемых мер. Таких качеств явно недоставало политикам, пришедшим к власти в 1917 году. Известный политический деятель того периода А.В.Пешехонов вспоминал: «Вместе с низвержением старой государственной власти началось быстрое разрушение и того механизма, при посредстве которого она осуществляла себя... Аппарат 1

Набоков В. Временное правительство. Вестник Временного правительства. Птр.1917. С.18. 2 Старцев В.М. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л. 1980. С. 301. 3 Набоков. Указ. Соч. С. 25-26

133

государственного управления был сразу же испорчен, а в тех его частях, которые с точки зрения осуществления государственной власти являлись наиболее необходимыми, он и вовсе был разрушен. Суд, полиция и другие органы государственного принуждения были сметены без остатка. Этот разрушительный процесс быстро распространился на все местные органы, вплоть до самых низших» 1. В результате, существовавшая ранее … система управления страной по вертикали была серьезно нарушена. Как свидетельствуют документы, до 10 марта Временное правительство именовало себя новым Советом Министров. В этот день было принято постановление о переименовании Совета Министров во Временное правительство2. Этим Временное правительство хотело подчеркнуть «законную» преемственность исполнительной власти от старого Совета Министров, «ушедшего» с политической арены. Структура и функции министерств не претерпели существенных изменений. Деятельность министерств строилась на принципах единоначалия. Каждый министр осуществлял руководство той или иной отраслью, неся персональную ответственность за порученный ему участок работы. Как и раньше, министры издавали распоряжения по вопросам, входящим в их компетенцию, Структура министерств оставалась прежней. Как правило, она представляла собой следующую схему: руководство (министр и товарищи министра), главные управления, департаменты, отделы и т.д. Министерства, как центральные государственные учреждения, являлись основным звеном механизма государственного управления. Ядром управленческого аппарата Временного правительства являлась его канцелярия. Она была образована 10 марта на базе канцелярии старого Совета министров. По мере «становления канцелярии на ноги», создавалась и нормативно-правовая база для ее деятельности. Первоначально функциональные прерогативы канцелярии определялись приказом 7 апреля 1917 г., определяв1

Сенин А.С. Министерство путей сообщения в 1917 году. С.59. СУ 1917. Ст. 368. В сборнике указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1. С. 9.

2

134

шим «Порядок службы в канцелярии Временного правительства»1. По существу, канцелярия выполняла функции управления делами Временного правительства. Она оформляла решения правительства, контролировала их исполнение, координировала деятельность аппарата управления во всех его сферах. Кроме того, канцелярия осуществляла связь с «общественностью» и печатью, для чего была реорганизована правительственная информационная служба: на базе телеграфного агентства «РОСТА» было создано Петроградское телеграфное агентство2. Руководство канцелярией осуществлял Управляющий делами Временного правительства – все важнейшие проекты и документы, направляемые в правительство, шли чрез него. Эта должность приобрела особое значение «в условиях нового временного государственного строя, в функционировании которого осталось много еще неясного и неопределенного»3. Постепенно стала складываться определенная процедура деятельности Временного правительства. Так, было установлено, что дела, имеющие законодательное значение должны вноситься в постановления правительства за подписями председателя и всех министров. Дела, разрешаемые в административном порядке, стали оформляться указами правительства, подписываемыми министромпредседателем и соответствующим министром. По делам отдельных министерств издавались распоряжения министров4. В апреле был издан приказ о порядке службы в канцелярии правительства, который определял принципы распределения дел между ее подразделениями. На первое отделение первоначально возлагалось «общее заведование распорядительной частью» и организация дежурств членов канцелярии на заседаниях правительства. Второму отделению поручались общее руководство по составлению журналов заседаний кабинета министров, подготовка докладов, справок, записок и т.п. На третье отделение возлагалось «заведование делами Совещания товарищей министров и составление жур1

ГАРФ. Ф. 1779, Оп. 1. д. 187. л. 1-3. Вестник Временного правительства 1917. 21 июня. 3 Набоков В.Д. Указ. соч. С. 23-24. 4 ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. д. 2. л. 2. 2

135

налов этого совещания» 1. Начальники отделений обязаны были по очереди присутствовать на заседаниях Временного правительства и, в случае отсутствия помощника Управляющего делами исполнять обязанности каждым по своей части. Новая власть не стремилась к полному уничтожению старого административного аппарата. Многие элементы старого исполнительного механизма России продолжали функционировать и после падения монархии. К ним можно отнести и Совещание товарищей министров. Его предшественником был Малый Совет Министров. Правительство «с первых же дней утонуло в массе вопросов, требующих немедленного решения. В Думах это называлось «вермишелью», и с решениями не торопились; здесь же ждать было нельзя, так как эти мелочи были связаны с созданием нового порядка» 2. Поэтому неоднократно поднимался вопрос о необходимости скорейшего образования так называемого Малого Совета Министров, одновременно предлагалась и процедура его заседаний. При этом учитывался опыт работы бывшего кабинета министров3. Совещание товарищей министров Временного правительства было образовано 19 марта. В постановлении правительства подчеркивалось, что оно создано «для разрешения вопросов, не имеющих принципиального значения и требующих немедленного разрешения» 4. Это Совещание являлось важным оперативным инструментом правительства, так как, с одной стороны, решало текущие дела управления, а с другой – освобождало правительство для решения главных вопросов внутренней и внешней политики. Товарищи министров назначались, как правило, из числа членов Государственной думы, которые в качестве комиссаров в первые дни революции были направлены во все ведомства центральной власти. Каждая новая кандидатура на должность товарища министра утверждалась на заседаниях Временного правительства5. Проекты заключений Совещания и рассылались членам кабинета министров на замечания. В случае их согласия вопросы, рас1

ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. д. 1672. л. 7. Милюков П.Н. Воспоминания. М. 1980. т. 2. С. 287. 3 ГАРФ. Ф.1779. п. 2. д. 156. л.1. 4 Вестник Временного правительства 1917. 20 марта. 5 ГАРФ, ф. 1779, оп. 2, д.156. л. 6. 2

136

сматриваемые «Малым Советом», считались решенными. В случае же «вето» со стороны хотя бы одного из министров вопросы выносились на рассмотрение Временного правительства» 1. Совещание товарищей министров обладало более высоким статусом, чем прежний Малый Совет министров. По существу, это было отдельное, постоянно действующее учреждение со своими четко обозначенными функциями. В царском правительстве товарищи министров имели право присутствовать на его заседаниях только в том случае, если они по тем или иным причинам вступали в управление ведомством. Иным было их положение во Временном правительстве. Товарищи министров могли заменять членов правительства во всех случаях, за исключением тех, когда кабинет министров утверждал акты государственного характера2. Огромное влияние на процесс реорганизации управленческого аппарата оказали затяжные правительственные кризисы. Особенно заметно это проявилось в работе Совещания товарищей министров. Прежде всего, значительно расширился круг вопросов, решение которых входило теперь в его компетенцию. Поскольку во время правительственных кризисов кабинет министров вынужден был заниматься главным образом политическими вопросами, то решение ведомственных дел, реальное управление все больше сосредоточивались в руках товарищей министров. Возрастанию роли Совещания товарищей министров в государственном управлении способствовали другие обстоятельства. В период правительственных кризисов кабинетом было принято решение не замещать освободившиеся министерские посты до окончательного согласования состава нового правительства, обязанности ушедших в отставку министров распределялись между оставшимися членами правительства. В такой ситуации полноценного руководства не было, следовательно, реальное управление автоматически осуществлялось товарищами министров соответствующих ведомств. Эта новая возросшая роль товарищей министров в государственном управлении вскоре стала получать правовое закрепление. Если раньше «Малый Совет министров» рассматривал второсте1 2

ГАРФ, ф. 1779, оп. 2, д.156. л. 2. Вестник Временного правительства 1917. 8 марта.

137

пенные вопросы, то постепенно он все чаще получал право выносить вердикт и по вопросам, имевшим принципиальное значение. Кроме того, Временное правительство предоставило временно управляющим право решающего голоса на заседаниях кабинета, превратив их в полноправных руководителей ведомств1. Существенным звеном в управленческом механизме Временного правительства было Юридическое совещание. В отличие от Совещания товарищей министров аналогов этому органу в аппарате царского правительства не было. В первые дни марта, для придания правового характера отношениям между Временным комитетом Государственной думы и Петроградским Советом, была создана комиссия из известных юристов Ф.Ф.Кокошкина, Н.И.Лазаревского, Б.Э.Нольде, М.С.Аджемова и В.А.Маклакова, которая получила название «юридической Консультации». На заседании, состоявшемся 8 марта, ее председателем был избран В.А.Маклаков2. Окончательно вопрос об учреждении при Временном правительстве Юридического совещания был рассмотрен на заседании правительства 22 марта. Согласно постановлению Временного правительства: «1. Юридическое совещание образуется в составе Председателя и шести членов, назначаемых Временным правительством. В состав Совещания входит, сверх того, на правах члена Управляющий делами Временного правительства. 2. На рассмотрение Юридического совещания передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка. Равным образом, Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым. 3. Заключение Юридического совещания докладывается Временному правительству председателем Совещания или членом-докладчиком, уполномоченным на то Совещанием. 4. Порядок делопроизводства Юридического совещания определяется его председателем по соглашению 1

Демьянов А. Моя служба при Временном правительстве. Исторический Архив Русской Революции. Т. 4. С. 106. 2 ГАРФ. Ф.1792. Оп. 2. д. 2. л.1.

138

с Управляющим делами Временного правительства»1. Таким образом, это учреждение должно было давать предварительные юридические заключения на мероприятия кабинета министров. Практически оно было промежуточной инстанцией между правительством и министерствами, где разрабатывались новые законопроекты. Юридическое совещание вносило в эти законопроекты поправки и коррективы. Основная функция председателя состояла в руководстве заседаниями Юридического совещания. Заседания, проходили почти ежедневно, голосование производилось посредством записок, по итогам заседаний Совещания составлялись журналы. Журналы заседаний Совещания составлялись в виде стенографических отчетов, в которых обязательно приводилась сущность высказанных суждений и докладов Временному правительству, с выработкою редакции представляемых ему законодательных актов 2. Подписывался журнал председателем и одним из членов Совещания. Кроме того, председатель определял порядок делопроизводства Юридического совещания, принимал активное участие в заседаниях кабинета министров и в практической работе министерств, прежде всего в министерстве юстиции. И председатель, и члены Юридического совещания утверждались указом Временного правительства, и тем самым приравнивались к высшим должностным лицам. Таким образом, Юридическое совещание представляло собой высшую коллегию, где решались все юридические вопросы, возникавшие при осуществлении правительством законодательных функций. Юридическое совещание со временем возглавило всю законодательную политику Временного правительства. Его значение еще более возросло после того, как постановлением кабинета от 26 июля на него была возложена подготовительная организационная работа, связанная с открытием Учредительного собрания3. В рамках Юридического совещания с 11 октября действовала Особая комиссия по составлению проекта основных государствен1

ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 2. д. 191 л.6. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1, д.2, д. 3, д.4, д. 5 Журнал заседаний Юридического совещания. 3 ГАРФ. Ф. 1792. Оп. д. 34. л. 2. 2

139

ных законов (председатель – Н.И.Лазаревский, заместитель В.М.Гессен). В ней для рассмотрения и принятия Учредительным собранием был разработан проект Конституции Российского государства. Россия должна была стать президентской республикой с двухпалатным парламентом: нижняя палата – из представителей мест и верхняя – из представителей «важнейших организованных социальных и культурных сил страны» (земств, профсоюзов, кооперативов, торгово-промышленных организаций, академических и высших учебных заведений, автономных областей), палаты планировались равноправными1. Президент наделялся широкими правами в управлении государством, в том числе правом назначения и увольнения высших чиновников (вплоть до министров), руководства армией и внешней политикой, что очень напоминало компетенцию царя по «Основным законам Российской империи», а верхняя и нижняя палаты российского парламента были весьма схожи с Государственным советом и Государственной Думой2. Бурно развивавшиеся события 1917 года заставили реорганизовывать не только само правительство, но и его основные ведомства, и управленческий аппарат. Были организованы новые центральные административные учреждения. В мае 1917 г. были вновь образованы Министерство труда, Министерство продовольствия, Министерство почт и телеграфов, Министерство государственного призрения, а в августе создано новое Министерство исповеданий. Создание Министерства труда планировалось еще при формировании Временного правительства первого состава (портфель данного ведомства предназначался для председателя Исполкома Н.С.Чхеидзе). Однако из-за принципиального решения Петроградского Совета не посылать своих представителей в состав кабинета, образование министерства было отложено. Вместо него в составе Министерства торговли и промышленности 9 марта был создан отдел труда,, но уже 8 мая было принято решение о создании Министерства труда. О назначении нового министерства свидетельст1 2

Власть и реформы. С. 661. ГАРФ. Ф. 1772. Оп. 1. д. 1 л. 48, 76, 78, 80.

140

вовали наименования наиболее важных его структурных частей: отделы законодательных предположений, социального страхования, охраны труда, рынка труда, взаимоотношений труда и капитала, статистики и др.1 Весьма сложно шло формирование Министерства продовольствия, т.к. продовольственная проблема была одной из острейших в 1917 г., от ее успешного решения во многом зависела судьба Временного правительства. Количество хлеба, подлежавшего заготовке для населения вместе с потребностью армии, составляло до 16 400 тыс. тонн, т.е. ежемесячно в распоряжение уполномоченных должно было поступать 1 476 тыс. тонн хлеба; в то же время процент выполнения месячного плана составил в январе 1917 г. 78 процентов плана (в январе 1916 г. – 94 процента), в феврале 1917 г. процент выполнения понизился до 57. Катастрофа фактически была налицо. В этой связи циркулярной телеграммой министра земледелия 7 марта 1917 г. губернским земским управам поручалось организовать губернские продовольственные комитеты на демократических началах. В центре при Министерстве земледелия, вместо Особого совещания по продовольствию, был спешно создан 9 марта Общегосударственный продовольственный комитет, под председательством министра земледелия. Власть его была определена в объеме Особых совещаний2. Закон о хлебной монополии, разработанный в Продовольственном комитете, 25 марта был принят без обсуждений и споров вокруг него3. Осуществление монополии возлагалось на государственные продовольственные органы – «весь хлеб, взятый на учет в распоряжение государства, мог быть отчуждаем при посредстве государственных продовольственных органов (ст. 1). Всякий владелец хлеба, не исключая потребителей, обязан был по первому требованию местных продовольственных органов объявить о запасах и числе едоков, количестве скота и десятинах посева (ст. 5). Весь хлеб, за исключением целого ряда перечисленных категорий, под1

Милюков П.Н. История второй русской революции. Т. 1, вып. 1. С. 185. Собр. узак. 1917 г., Ст.Ст. 355, 390, 460. 3 «Узаконения и распоряжения по продовольственному делу за 1914-1917 гг.» Пг. 1917. Сост. Г.К. Гипс, С. 10. 2

141

лежал сдаче в установленный срок местному продовольственному органу или его уполномоченному по твердым ценам...» Вся трудность заключалась в том, как найти этот хлеб и как получить его. При отсутствии твердой власти, каждая губерния могла принимать или не принимать монополии. Целый ряд губерний северо-восточных (кроме Уфимской и средне-волжских), а также центральные земледельческие губернии не признавали монополии и оказывали большое сопротивление предписаниям из центра. Несмотря на предпринятые усилия по созданию действенного механизма управления продовольственной сферой, ситуация в этой области не менялась к лучшему. Наоборот, продовольственная проблема в стране все более обострялась. Министерство земледелия не справлялось с поставленной задачей. В результате кабинет министров вынужден был прибегнуть к очередной реорганизации управленческих структур. Министерство земледелия было разделено на два: земледелия и продовольствия. Согласно постановлению Временного правительства от 5 мая 1917 г.1, в ведение Министерства продовольствия передавались комиссия по снабжению населения продуктами первой необходимости и организация сельскохозяйственной переписи. Однако в этом же акте указывалось, что впоследствии компетенция министерства будет расширяться. К концу мая было полностью составлено и утверждено штатное расписание Министерства продовольствия. В него были включены практически все служащие Министерства земледелия, занимавшиеся вопросами продовольствия. Процесс комплектования растянулся на два месяца. Только 1 июля было окончательно утверждено «Положение о Министерстве продовольствия». Новое ведомство стало высшим органом регулирования производства продовольствия и товаров первой необходимости, уровня их закупочных цен, снабжения армии и населения2. Наиболее важными структурными частями Министерства продовольствия были управления по продовольствию, снабжению предметами первой необходимости и общих дел (заведовало местным продовольственным аппаратом). В аппарате министерства было несколь1 2

СУ 1917. № 103. Ст. 574. ГАРФ. Ф.17. Оп. 1, д. 1, л. 5.

142

ко так называемых особых отделов: организационный, статистикоэкономический, организации сельского хозяйства и уборки урожая и т.п. Но и отдельно созданному ведомству по продовольствию не удалось переломить ситуацию из-за разницы хлебных цен для производителя и потребителя. Не оправдали надежд и продовольственные комитеты, члены которых обладали низкой культурой, не осознавали государственных интересов. Недовольство населения и политическая борьба вызывали частую смену состава комитетов и преобладание местных интересов1. Усугубляли положение дел и непродуманные решения Временного правительства. Так, в августе месяце правительство, стремясь восстановить равновесие цен на хлеб и промышленные товары, решило вновь удвоить закупочные цены, что неизбежно привело к дальнейшему стремительному росту цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, инфляции, обнищанию населения2. И, в конечном счете, – к обострению социальной ситуации. Еще одним нововведением Временного правительства стало создание Министерства почт и телеграфов на базе Главного управления почт и телеграфов Министерства внутренних дел и его разветвленного местного аппарата. Судя по документам, в подобном преобразовании не было необходимости, поскольку МВД полностью справлялось со своими обязанностями. К числу новых центральных учреждений, образовавшихся в первом коалиционном кабинете, относится и Министерство государственного призрения, которого до Февральской революции 1917 г. в России не существовало. Оно находилось в сфере земского и городского самоуправления, народного здравоохранения, образования, страхования и других ведомств и организаций. Временное правительство сразу приступило к реорганизации бывших органов благотворительности. В марте была упразднена Канцелярия императрицы Марии – благотворительное ведомство, не 1

Власть и революция, С. 674. Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. М. 1991. С. 210. 2

143

пользовавшееся статусом министерства, но вместе с тем входившее в разряд важнейших государственных учреждений. В течение июня-июля в ведение Министерства государственного призрения были включены все благотворительные и попечительские организации, принадлежавшие ранее различным учреждениям. В сентябре новому ведомству было предоставлено право «принимать в свое ведение частные учреждения, ведающие призрением»1. Главным направлением деятельности Министерства в отношении инвалидов было обеспечение их медицинским обслуживанием, протезами и адаптация их к трудовой деятельности 2. Кроме этого на Министерства государственного призрения возлагалась задача борьбы с детской беспризорностью, влиявшей на рост преступности3. На содержание нового учреждения Временное правительство выделило свыше 55 млн. руб.4 Летом 1917 года изменился и механизм управления православной церковью. 5 августа институт обер-прокурора Священного Синода был упразднен. Вместо него было создано Министерство исповеданий, которое состояло из департамента по делам православной церкви и департамента по делам инославных и иноверческих исповеданий. Все вопросы церковного управления перешли в ведение Церковного Собора. Согласно решениям Церковного Собора высшей властью в области вероучения, церковного управления и суда стал Поместный Собор. Управление церковью возглавил избранный Собором патриарх Тихон как первый среди равных ему епископов, подотчетный Собору и обязанный отстаивать интересы церкви перед государством. Собор закрепил епархиальное и приходское самоуправление. Таким образом, в структуру центрального исполнительного аппарата Временного правительства были внесены существенные изменения. К девяти действовавшим министерствам добавилось еще пять. Центральные ведомства по-прежнему являлись основным 1

ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 1. д. 1535.. л. 31. Вестник Временного правительства. 1917. 22 июня. 3 Там же. 4 ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 1, д. 1535, л. 40. 2

144

звеном управленческого механизма, с помощью которого правительство осуществляло свои властные функции. Помимо традиционных структур управления Временное правительство ввело и определенные структурные новшества. Так, впервые в структуру органов государственного управления были введены новые формы – государственные (главные или особые) комитеты: главный земельный комитет, общегосударственный продовольственный комитет, государственный комитет по народному образованию, особый комитет по делам частных железных дорог и др. Специфика этих организационных преобразований состояла в том, что вновь создаваемые органы имели признаки государственных учреждений и представительных организаций одновременно. В рассматриваемый период менялся и правовой статус центральных учреждений. В августе 1917 года было решено, что распоряжения министров, имеющие «общеобязательное значение», необходимо проводить через Сенат, с опубликованием в «Собрании узаконений», что придавало им силу законоположений, обязательных для «всего населения» 1. Противоречивый характер реорганизации органов государственного управления Временного правительства во многом объяснялся тем, что, как отмечалось на июльском заседании Экономического совета, «к началу революции никакой программы, ни финансовой, ни экономической, долженствовавшей регулировать хозяйственную жизнь страны не было, и с этим положением мы вошли в революцию». Между тем, многие представители властных и экономических элит, анализируя предыдущий опыт хозяйственного регулирования, все больше утверждались в мысли о том, что государственное регулирование необходимо проводить «без колебания принципа частной собственности и без отстранения частной инициативы, но с подчинением той и другой интересам общественным»2. На заседаниях Экономического совета Временного правительства обсуждались идеи принудительного синдицирования и трестирования главных отраслей промышленности, т.е. создания специальной организации в форме акционерного общества с 1 2

ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 2, д. 3, л. 23. Стенографический отчет заседания Экономического совета 22 июля 1917 г. № 2.

145

подчинением его правительственному контролю в целях определения доли участия отдельных предприятий в синдицируемой отрасли1. Для управления этими организациями предлагалось учредить Управление трестов и коллегиальный орган из представителей ведомств, общественных организаций, профсоюзов и т.д. Все эти точки зрения высказывались в ходе острой дискуссии, которая развернулась в политических и правительственных кругах по вопросу о государственном регулировании народного хозяйства страны. До Февральской революции регулирование на деле представляло собой, по справедливому замечанию министра торговли и промышленности А.И.Коновалова, «хаос и многовластие»2. Каждое регулирующее учреждение действовало в отрыве от других, на свой страх и риск, исходя не из интересов дела, а из узковедомственных соображений и целей. У Особых совещаний, отсутствовала настоящая связь и координация деятельности. Все попытки исправить ситуацию оказались безуспешными. Реорганизация всех регулирующих органов царского правительства в значительной степени сдерживалась тем, что при Временном правительстве отсутствовал центральный регулирующий орган, который бы играл ту же роль, что и Особое совещание по обороне при старом режиме. Все проекты откладывались впредь до выяснения структуры Главного экономического комитета (ГЭК). Положение об ГЭК и Экономическом совете (ЭС) было опубликовано в начале лета 1917 г. После многочисленных обсуждений и согласований 21 июня проект был внесен в правительство, и после его одобрения он стал законом. Кабинет министров постановил: «1) Для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разработки законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни учредить при Временном правительстве Экономический совет под председательством министра-председателя, 2) Для согласованного проведения отдельными ведомствами и учреждениями всех мероприятий по регулированию

1

Там же. Экономическое положение России накануне Великой Октябрьской социалистической революции. Ч. 1. С. 217.

2

146

хозяйственной жизни страны учредить при Временном правительстве Главный экономический комитет»1. ГЭК оказался не очень удачным органом управления, с аморфной структурой и полномочиями, что было следствием неопределенности самой военно-хозяйственной политики Временного правительства. На местах, не дожидаясь публикации Положения, по своей инициативе организовывали местные комитеты. Только 4 сентября 1917 г. было намечено решение, по которому создавались Районные экономические комитеты с исполнительным органом – Бюро комитета. К предметам ведения районных экономических комитетов было отнесено: согласованное проведение на местах мероприятий ГЭК и центральных органов снабжения по отдельным отраслям; наблюдение за исполнением общегосударственных плановых заготовлений, утвержденных ГЭК; обследование деятельности предприятий в отношении использования ими своих технических средств; установление, какими предприятиями, какие заказы и в каком количестве могут быть исполнены; разрешение вопросов по учреждению новых предприятий и расширению существующих в районе и др. Согласно постановлению правительства от 21 июня главная обязанность ГЭК заключалась в согласовании проводимых ведомствами и учреждениями мероприятий по регулированию хозяйственной жизни в стране2. В состав Главного экономического комитета входили назначенные Временным правительством представители министерств: труда, финансов, земледелия, продовольствия, торговли и промышленности, военного и морского и путей сообщения. Председательствовал на заседаниях ГЭК премьерминистр. Он же назначал заместителя председателя комитета3. При Главном экономическом комитете было создано совещание, в обязанности которого входило предварительное рассмотрение вопросов, выносимых на заседания ГЭКа. В состав Совещания входили: а) 10 представителей Экономического совета – по одному от Совета рабочих и солдатских депутатов, Совета крестьянских 1

Вестник Временного правительства. 1917. 22 июня. Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня. 3 Там же. 2

147

депутатов, Совета съездов промышленности и торговли, Совета съездов биржевой торговли и сельского хозяйства, Совета съездов мелкой и средней промышленности, Совета банков, Совета съездов кооперативов, Центрального бюро профессиональных союзов, Союза городов и Союза земств; б) представители ведомств: главный интендант, начальник главного артиллерийского управления, начальник главного военно-технического управления, начальник мобилизационного отдела генерального штаба, представитель от Государственного банка, кредитной канцелярии министерства финансов, заведующий экономическим отделом Министерства иностранных дел, управляющий отделом сельскохозяйственной экономии и политики Министерства земледелия, начальник управления железных дорог, начальник по сооружению железных дорог, начальник управления внутренних водных путей, начальник управления шоссейных дорог, начальник отдела портов Министерства торговли и промышленности, управляющий отделом рынка при Министерстве труда; в) главноуполномоченные по металлу, топливу, заводским совещаниям, заведующие заготовками хлеба, фуража, сахара, соли, мяса, жиров, представители комитетов кожевенного, хлопчатобумажного, суконного и льняного; г) представители других ведомств и учреждений, а также отдельные лица – по назначению комитета1. Главный экономический комитет, выполняя программу, разработанную Экономическим советом и утвержденную Временным правительством: а) руководил деятельностью всех существовавших организаций по регулированию народного хозяйства в различных отраслях в их исполнительных функциях (особых совещаний и комитетов); б) согласовывал мероприятия по разным отраслям хозяйственной жизни; в) разрабатывал и вносил в кабинет министров и в Экономический совет проекты новых положений и постановлений; г) выполнял поручения Экономического совета; д) объединял все статистические работы и технические обследования, соприкасающиеся с текущей хозяйственной жизнью2. Кроме того, в задачи комитета входило преобразование действовавших местных 1 2

Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня. Там же.

148

организаций по регулированию хозяйственной жизни страны, в целях полного согласования их деятельности по осуществлению единого целостного плана. С началом деятельности комитета, существовавшие Особые совещания и комитеты подлежали преобразованию в соответствии с настоящим Положением. По Положению председатель ГЭК имел широкие полномочия, вплоть до секвестров недвижимости и арестов движимого имущества, закрытия торговых и промышленных предприятий. В состав Экономического совета входили: заместитель председателя Экономического совета, заместитель председателя Главного экономического комитета, председатели Комиссий Экономического совета (по два представителя от районных комиссий), министры – земледелия, торговли и промышленности, продовольствия, путей сообщения, финансов, труда, военного и морского или их заместители1. В его состав входили также представители деловых кругов, научных обществ и общественных организаций: Совета рабочих и солдатских депутатов – 3, Совета крестьянских депутатов – 3, Совета съездов промышленности и торговли – 3, Совета банков – 1, Совета съездов кооперативов – 3, Совета съездов биржевой торговли и сельского хозяйства – 2, Совета съездов мелкой и средней промышленности – 1, Центрального бюро профессиональных союзов – 3, Союза городов – 1, Союза земств – 1 и по два представителя от научных кругов; всего в Экономический совет вошли 36 человек2. Кроме того, председателю предоставлялось право приглашать к участию в заседаниях совета с совещательным голосом специалистов в той или иной области. По приглашению председателя в заседаниях совета с совещательным голосом участвовали также члены совещания при Главном экономическом комитете. Заместитель председателя совета назначался Временным правительством и имел решающий голос независимо от присутствия председателя. Ему разрешалось также присутствовать (с правом совещательного голоса) на заседаниях кабинета министров (даже если он не являлся его членом)3. 1

ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 2, д. 235, л. 42. Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 285. 3 Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня. 2

149

Решения Экономического совета подлежали утверждению Временным правительством, за исключением тех случаев, когда они находились в пределах особо предоставленных ему кабинетом полномочий. Экономический совет являлся «постоянно действующим органом», и его члены, «не получающие содержания от государства, получали вознаграждение согласно нормам, утвержденным Временным правительством». Совет рассматривал вопросы, «возбуждаемые по собственной инициативе его членов, передаваемые на его разрешение Временным правительством и, наконец, вносимые Главным экономическим комитетом»1. Экономический совет имел право «разделяться на секции, учреждать постоянные и временные комиссии как в центре, так и на местах, для предварительного выяснения тех или иных вопросов и для выполнения определенных поручений, причем члены комиссий могли или назначаться самим советом, или, по его полномочию, могли быть выбираемы теми или иными учреждениями»2. Временно, впредь до преобразования, Особые совещания и комитеты руководствовались в своей деятельности постановлениями Экономического совета. Все правительственные и общественные организации обязывались «безотлагательно» исполнять его распоряжения. Постановления Главного экономического комитета могли быть отменены только Временным правительством3. Решения на заседаниях ГЭК принимались путем голосования. Затем, на их основе, составлялись журналы заседаний Главного экономического комитета, в которые могли быть внесены и мнения членов комитета, оставшихся в меньшинстве (правда, по их требованию). Экономический совет и Главный экономический комитет в чистом виде не подпадали под признаки государственных учреждений. Обе эти организации являлись неким «гибридом» между совещательным, представительным и исполнительным органами. Судя по документам, Экономический совет и Главный экономический комитет так и не смогли решить поставленные перед ними задачи. 1

Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня. Там же. 3 Там же.

2

150

Временное правительство нередко нарушало компетенцию вновь созданных органов, а иногда просто их игнорировало. Типичный пример – постановление от 28 июня о внесении изменений в «Положение об Особом совещании по топливу», которое было принято помимо Экономического совета и ГЭК. Между тем, как уже отмечалось, одна из главных задач состояла в реформировании Особых совещаний. Согласно постановлению за Осотопом сохранялись права «высшего государственного установления», а это означало, не что иное, как прямое противопоставление его Главному экономическому комитету1. Сохранившиеся материалы содержат немало таких примеров. Главный экономический комитет просуществовал до октябрьских событий. Его деятельность по осуществлению всеобщей реформы регулирования хозяйственной жизни страны свелась, в основном, к теоретическим наработкам. Практически в этом направлении Главный экономический комитет ничего не сделал. За три месяца существования ГЭКа ни один регулирующий орган не был реорганизован на предложенных им основаниях. Даже представители деловых кругов признавали, что ГЭК учреждение «чисто бюрократическое», призванное «разгрузить» Временное правительство2. Поскольку ни Главный экономический комитет, ни тем более Экономический совет так и не смогли возглавить регулирование экономики страны, основная роль в этом деле по-прежнему осталась за Особыми совещаниями и комитетами. Прежнее многовластие и параллелизм в центре не только не были устранены, но даже усилились3. Что касается судьбы Особого совещания по обороне, то в Экономическом совете предлагалось преобразовать его в «Центральное заводское совещание», т.е. в центральный орган фабричнозаводских совещаний. Права же военного министра по секвестру, реквизиции и т.п. предполагалось передать Главному экономическому комитету и председателям районных комитетов.

1

Волобуев П.В. Указ. соч. С. 140. ГАРФ. Ф. 7743. Оп. 1, д. 3, л.2. 3 Волобуев П.В. Указ. соч. С. 146. 2

151

Пока все это обсуждалось и организовывалось, бюрократическая волокита значительно сдерживала развитие промышленности, в том числе и казенной военной промышленности, которая после трех лет работы все больше представляла собой самостоятельную единицу, требующую особого механизма управления. В начале октября 1917 г. происходила первая конференция представителей артиллерийских заводов, выдвигавшая идею реформы заводоуправления. После образования Главного экономического комитета, Особое совещание по обороне стало уточнять свои функции. Из его состава стали выделяться специальные органы. Так возник «Объединенный комитет по заказам на оборону» (Комобор), изменены были также планы заказов и планы перевозок. Усложнение вопросов, связанных с заграничными заказами, привело к выделению их из ведения Особого совещания по обороне и передаче во вновь сформированное «Главное управление по заграничному снабжению» (Главзагран). Главзагран был учрежден для борьбы со своеволием ведомств. Он являлся исполнительным органом «Комитета по заграничному снабжению. В рассматриваемый период можно было наблюдать рост численности чиновников не только правительственной канцелярии, но и аппарата управления центральной власти в целом, а это, в свою очередь, требовало огромных расходов на его содержание. Так, только суточный расход таких министерств, как военного, составлял 42,3 млн., внутренних дел – 7,8 млн. путей сообщения – 3,7 млн. руб.1 После падения монархии изменился порядок формирования центральных властных структур российского государства. До 1917 г. все основные органы власти империи формировались и обновлялись единоличным распоряжением монарха. После Февральской революции на смену монархическому режиму, по существу, пришла власть наиболее влиятельных партийных центров и блоков 2. Именно они делегировали своих представителей в различные вла1

ГАРФ. Ф. 1778. Оп. 1, д. 24, л. 26. Мощелков Е.Н. Россия между двумя революциями. 1917 г.: анализ переходного политического процесса. //Кентавр. 1995. №6. С. 75. 2

152

стные органы, направляли и держали под жестким контролем их последующую деятельность1. В этой связи очень показателен анализ партийного состава Временного правительства и руководящих органов Советов. Так, во ВЦИК, избранном на состоявшемся в июне I Всероссийском съезде Советов, в соответствии с правилами партийного представительства, представители меньшевиков и эсеров заняли 242 места из 320. В составе первого коалиционного правительства, сформированного 5 мая, меньшевикам, эсерам и примыкавшим к ним партиям принадлежало 6 мест из 15 (40 процентов). Абсолютное же большинство мест оказалось у партийной коалиции, которую образовали социалисты и кадеты (12 мест из 15). В целом, такая же картина наблюдалась и во втором коалиционном правительстве, в июле меньшевикам и эсерам принадлежало 8 мест из 15 (53 процента). Кроме того, данный партийный блок получил ключевой пост министра-председателя. Абсолютное же большинство мест оказалось у партийной коалиции, которую образовали социалисты и кадеты (13 мест из 15). В третьем коалиционном правительстве (25 сентября) у коалиции социалистов и кадетов – 10 мест из 17 (около 60 процентов), а в Предпарламенте (2 октября) – 332 места из 555 (60 процентов). Из этого анализа следует, что власть в России, в период с февраля по октябрь, принадлежала коалиции партий социалистов и кадетов. В основных органах государственной власти она имела устойчивое большинство, достаточное для принятия важнейших решений по вопросам внутренней и внешней политики. Этот вывод позволяет по-иному посмотреть на сущность самой власти, которая в советской историографии определялась как «двоевластие», как противостояние Временного правительства и Советов2. Отечественная историография считает, что двоевластие закончилось в начале июля, когда ВЦИК Советов признал неограниченные полномочия Временного правительства. Западная историография хронологические рамки двоевластия определяет 1

Мощелков Е.Н. Россия между двумя революциями. 1917 г.: анализ переходного политического процесса. //Кентавр. 1995. №6. С. 75. 2 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 31. С. 145.

153

мартом-апрелем 1917 года1. Взгляд на характер власти в период февраля-октября 1917 г. нуждается в уточнении. Дело в том, что в условиях революции власть была очень подвижна. Права на нее предъявляли общественные исполнительные комитеты, комиссары Временного правительства, советы, городские думы, земские управы. В результате, в одних местах было полное безвластие, в других – власть оказывалась в руках какого-либо одного органа, в третьих – двоевластие, в четвертых – троевластие. а в пятых – претендентов на власть появлялось столько, сколько было более или менее активно действовало организаций и учреждений. Такое состояние власти на деле являлось иногда полным безвластием. Временное правительство не сформировало вертикаль исполнительной власти по разным причинам: это и просчеты самого правительства, и сложная политическая и социально-экономическая ситуация, сужавшая рамки маневра власти в плане создания действенного механизма управления и др. В этом отношении в государственном управлении сложилось неустойчивое положение. В то время как Временное правительство не могло твердо и планомерно перестраивать страну, Совет тоже управлять страной не мог, прежде всего, из-за отсутствия аппарата управления, но он успешно действовал в качестве некой «политической пожарной команды» 2. С другой стороны, статус и роль политических партий, сформировавшиеся в ходе революции абсолютно не соответствовали реальной силе и влиянию этих партий в российском обществе: «многопартийность в России не имела прочной социальной базы, не стала понятным и принятым массовым сознанием фактором политической жизни»3. Это в значительной степени объясняется тем, что переход от сословно-корпоративной системы формирования государственных органов к партийно-представительной не мог состояться в столь короткие сроки, т.к. сословно-корпоративная система формирова1

Галили З. Лидеры меньшевиков в русской революции. М. 1993. С. 9. Степун Ф. Бывшее и несбывшееся. Лондон. 1990. т. 2. С. 47. 3 Шелохаев В.В. Многопартийность висевшая в воздухе.//Полис. 1993. № 6. С. 170-171.

2

154

лась столетиями, и быстро заменить ее партийной системой было невозможно1. Легализация партий была, безусловно, прогрессивным явлением в политической жизни России, но резких изменений в общественном сознании не вызвала. Положение правительства не могло быть устойчивым и в силу противоречивой природы самой коалиционной власти, так как меры и модели реформирования российского общества, предлагаемые одной стороной, не соответствовали партийной доктрине другой. Отсюда проистекало его бездействие, или импульсивные, противоречивые мероприятия, ухудшавшие положение дел. Кроме того, неустойчивость Временного правительства выражалась и в изменениях личного состава кабинета и его центральных ведомств. Так, в период с марта по октябрь 1917 г. текучесть правительственных кадров возросла более чем в 4 раза. В аппарате высшей исполнительной власти произошло около 450 крупных кадровых перемен 2. В наибольшей степени кадровая нестабильность затронула личный состав самого Временного правительства. Если во время «министерской чехарды» 1914-1917 гг. сменилось 39 министров, то в 1917 г за 8 месяцев – 38 министров. О чем весьма образно писал в своих воспоминаниях директор Департамента МИД В.Б.Лопухин: «Проносилась лавина политических акробатов. Министром было легче сделаться в эти дни, чем помощником столоначальника. Временное правительство обратилось в проходной двор, в ярмарку в огромном большинстве тщеславных, но сугубо немощных бездарностей. Как редки были исключения!»3. Однако справедливости ради следует отметить, что во все составы Временного правительства входили люди достаточно высокого интеллекта, хорошо известные своей работой в Государственной думе, научными трудами, публицистическими выступлениями. 31 министр из 38 имели высшее образование; из них 24 человека окончили университет, 4 человека имели даже два 1

Мощелков Е.Н. Указ. соч. С.77. Куликов С.В. «Министерская чехарда» в России периода первой мировой войны. Хроника событий (июль-февраль 1917 г.).//Из глубины времен. Вып. 3. СПб. 1994. С. 43. 3 Лопухин В.Б. Люди и политика (конец ХIХ − начало ХХ в.). Воспоминания.//Вопросы истории. 1996. № 11. С.125.

2

155

высших образования. Среднее образование имели лишь два члена правительства. 11 членов правительства, то есть четвертая часть министров имели ученые степени и звания. Среди них были: академик, шесть профессоров, два приват-доцента. Среди членов правительства преобладали юристы – 12 человек, пять человек были врачами, три – экономистами, четыре – инженерами, два – военными1. Этих качеств, видимо, было недостаточно для государственной деятельности, которая требовала, прежде всего, знаний и опыта в сфере управления. Министры же Временного правительства в большей степени были кабинетными работниками, теоретиками, а не практиками. Механизм государственного управления в 1917 г. не мог быть эффективным и в силу ряда других причин. Либералы и социалисты, из которых состояло Временное правительство, «слишком веровали в легкую осуществимость механических, внешних реформ чисто отрицательного характера, в целительность простого освобождения народа от внешнего гнета власти, слишком мало понимали необходимость и трудность органического перевоспитания общества к новой жизни»2. В результате, свобода воплощалась в разнузданность, разрушавшую государственность. Временному правительству, по мнению члена ЦК кадетской партии А.В.Тырковой-Вильямс, «не хватало мужества создать какое-то ядро принудительной власти, заставить себя слушать»3. Неудачи Временного правительства объясняются и тем, что партийные доктрины политических сил, взявших государственную власть в марте 1917 года, оказались оторванными от реальных социальных интересов различных слоев населения России. Это относится и к идее прозападной модернизации, и к недостаточно понятной массам идее социализма, согласно которой он должен придти на смену капитализму.

1

Измозик В.С., Тихонов Н.С. Временное правительство: социально-политическая характеристика.//Из глубины времен. Вып. 8. СПб. 1997. С. 5-6. 2 Франк С.Л. Вехи. Из глубины. С. 490. 3 Тыркова-Вильямс А.В. Из воспоминаний о 1917 г.//Грани. 1983. № 130. С. 141.

156

Таким образом, государственная власть в России после падения монархии не отличалась ни устойчивостью, ни эффективностью, и потому не имела перспективы. Демократия была дискредитирована ее неспособностью создать четко работающий механизм государственного управления. Хозяйственная разруха и ожесточение политической борьбы сократили срок деятельности Временного правительства. К моменту октябрьских событий Временное правительство лишилось всякой поддержки в обществе. Началась его агония, стремительный развал всех структур. О состоянии центральной власти и ее управленческого аппарата того времени Н.Н.Суханов писал: «Никакого управления, никакой органической работы центрального правительства не было, а местного – тем более. Министров нет, либо не то есть, не то нет. А когда они есть, от этого не лучше. Кто из населения признает их? Кто из сотрудников им верит? Ни для кого не авторитетные, ни к чему не нужные, они дефилируют и мелькают, как тени под презрительными взглядами курьеров и писцов. Развал правительственного аппарата был полный и безнадежный»1. Очевидно, это был закономерный результат противоречивых и непоследовательных реформ псевдоконституционного характера. В довоенный период разделения властей на конституционной основе не произошло. Не произошло изменений и в построении вертикали власти в масштабе всей страны. Аппарат исполнительной власти был построен на бюрократических принципах централизации, с подчинением его лично монарху. Органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие в аппарате государства, представлено не было. Законодательное регулирование аппарата власти осуществлялось в значительной степени на основе 87 статьи Основных законов в чрезвычайном порядке. Летом 1915 года состоялось крупнейшее поражение русской армии, в полном объеме обнажившее все несовершенство государственного механизма и его правового регулирования. Это поставило на повестку дня реформу системы государственного управления для обеспечения, в первую очередь, действующей армии всем не1

Суханов Н.Н. Записки о революции. т. 3. С. 168-169.

157

обходимым, а также, хоть в какой-то степени, для обеспечения функционирования внутреннего рынка страны. Следствием этого стало создание системы чрезвычайных органов, представленных четырьмя Особыми совещаниями: по обороне, по топливу, по перевозкам и по продовольствию. Совещания были в полной мере чрезвычайными органами, т.к. они не предусматривались Основными государственными законами и создавались в порядке ст. 87 (чрезвычайной) Основных законов, и, кроме того, наделялись правом реквизиции и секвестра имущества, принадлежавшего различным физическим и юридическим лицам. Причем чрезвычайные права этих государственных органов расширялись по мере изменения внутриполитической и экономической ситуации в стране. В период Первой мировой войны в полном объеме получило применение чрезвычайно-указного законодательства, начатое еще законом 14 августа 1881 г., применение которого не останавливалось ни в годы революции 1905 г., ни в годы первой мировой войны – прецедент, нашедший в последующей истории России весьма широкое применение. Еще одним элементом, призванным усовершенствовать систему государственного управления, стало создание под эгидой Земсоюза и Земгора различных общественных организаций, способствующих функционированию оборонно-промышленного комплекса. Это было явлением совершенно иного качества, которое вместе с Военнопромышленными комитетами вполне могло способствовать улучшению положения в стране. Анализ деятельности всех органов исполнительной власти старого и нового образца говорит о схожести их построения и деятельности исключительно на бюрократически-чиновничьих принципах, что, в конечном итоге, не обеспечило ни успехов действующей армии, ни стабилизации обстановки внутри страны. Более того, участие в политических играх, в борьбе за власть привело, в конце концов, к утрате доверия к власти широких кругов русского общества и свержению полностью дискредитировавшего себя самодержавия. Система органов государственного управления при Временном правительстве не успела сложиться из-за краткого периода его существования, а также из-за неясности тех хозяйственно158

политических принципов, которые оно пыталось претворить в социально-экономическую жизнь. Три крупных направления деятельности Временного правительства отнимали все его силы. С одной стороны, необходимо было реформировать учреждения старого режима; с другой стороны, задача ведения войны требовала оптимизировать деятельность органов, работающих на оборону; и, наконец, третье направление, на которое было обречено Временное правительство – нарастающая революционная стихия. На неуспех деятельности Временного правительства существенное влияние оказала и занятая им позиция в вопросе будущей формы российского государства. Какой-либо программы реформирования системы органов исполнительной власти у Временного правительства не было. Поэтому оно пошло по пути приспособления существовавших высших органов исполнительной власти к новым условиям, попыток совершенствовать внутреннюю организацию их деятельности. Система же органов местной власти была вообще упразднена в соответствии циркуляром от 5 марта 1917 г. после чего, естественно, установился полный хаос во властных структурах на местах. Не отличались последовательностью и продуманностью шаги Временного правительства по созданию новых государственных органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие различных государственных органов в реализации государственных программ. Именно неспособность Временного правительства наладить продовольственное снабжение в стране привело к введению хлебной монополии, последовательное проведение которой стало невозможным из-за недостатка сил и средств. Серьезные последствия для будущего развития событий в России имело и то обстоятельство, что после прихода к власти Временное правительство превратилось в единственный высший орган государства, объединявший в себе и законодательную и исполнительную власть. Даже Сенат и Синод находились у него в подчинении. Такое положение было весьма опасным с точки зрения создания нормальных законодательных, правовых основ власти. Оно объективно способствовало развитию авторитаризма, а не демократии.

159

Глава 3. Особенности построения и регулирования органов исполнительной власти в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции §1. Слом буржуазного государственного аппарата и начало строительства аппарата власти советского государства Политический кризис и острое противостояние различных политических сил, закончившееся сменой власти в октябре 1917 г., проходили на фоне продолжавшегося углубления хозяйственной разрухи. Продукция фабрично-заводской промышленности за 1917 г. сократилась на 36,4 процента по сравнению с 1916 г. Упадок производства наблюдался во всех отраслях промышленности, в том числе в машиностроении и металлообработке. Добыча угля в Донбассе в октябре была на ¼ меньше, чем в феврале. Сократилась также на ¼ и выплавка чугуна. Валовая продукция текстильной промышленности в 1917 г. по сравнению с 1916 г. уменьшилась на 33 процента. С марта по октябрь в стране закрылось около 800 предприятий, и выросла безработица. Из-за разрыва экономических связей города и деревни, в 20 из 43 губерний Европейской России ощущалась острая нехватка продовольствия1. В полное расстройство пришли в 1917 г. финансы страны. Страна была переполнена бумажными деньгами, а покупательная способность рубля снизилась к концу октября до 6-7 копеек. Реальная заработная плата упала к октябрю 1917 г. до 40-50 процентов от довоенного уровня. Правительство все глубже влезало в долги к иностранному капиталу. Внешний долг России в октябре составил 11,2 млрд. рублей. Открывая заседание Временного Совета Российской республики (Предпарламента), А.Ф.Керенский признал: «Мы накануне великого экономического и финансового кризиса»2. Внутриполитическая обстановка в стране оказалась более чем сложной и она еще более осложнялась целым рядом об1 Коржихина Т.П. Сенин А.С. История российской государственности. М. 1995. С. 161. 2 Русское слово. 1917. 8 октября.

160

стоятельств, которые приводили к росту преступности и усилению хаоса в стране: - сохранились эксплуататорские классы, что само по себе служило питательной средой для уголовной преступности. Деклассированные элементы из бывших имущих классов нередко сами руководили бандами, участвовали в разбоях и грабежах. Одним из проявлений, наглядно демонстрирующих политическую направленность подобных уголовных действий, были пьяные погромы1; - мелкобуржуазный характер страны, преобладание крестьянского населения с частнособственнической психологией; - демобилизация и разложение царской армии, давшие массы вооруженных людей в кризисной обстановке; - широкая амнистия Временного правительства, давшая всплеск рецидивной преступности, особенно в столицах2. Накануне Октябрьской революции В.И.Ленин сформулировал основные принципы будущего государственного устройства 3, главными из которых были: сущность государства – диктатура пролетариата; тип государства – государство-коммуна, единственная форма – советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, объединяющие законодательную и исполнительную власть; замена постоянной армии всеобщим вооружением народа, замена профессиональной полиции милицией, отрядами вооруженных рабочих, поочередно исполняющих функцию охраны порядка; устранение бюрократии – привилегированных назначаемых чиновников; создание аппарата управления на принципах выборности и сменяемости всех чиновников в

1

Более подробно о внутриполитической обстановке в России и причинах роста преступности в первые месяцы после октябрьского переворота см.: Мулукаев Р.С., Миронов А.И. Деятельность органов внутренних дел по предупреждению и раскрытию преступлений (октябрь 1917-1978 гг.) М. Академия МВД. 1979. 2 В связи с этим в 1918 г. число вооруженных грабежей возросло по сравнению с 1917 г. в 285 раз, а убийств в 11 раз. См.: Тарновский Е. Война и движение преступности в 1911-1916 гг.//Сб. статей по пролетарской революции и праву. М. 1918. С.109. 3 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 313-317.

161

любое время, с оплатой их труда по ставкам средней заработной платы рабочих. Для большевиков, пришедших к власти в октябре 1917 г., моделью нового государства стало государство-коммуна, совмещающее в одном органе функции законодательной и исполнительной властей: депутаты сами принимают законы, сами организуют и контролируют их исполнение, сами отвечают за них перед своими избирателями. Единство власти – основной конституционный принцип, которому было отдано предпочтение. В соответствии с ним государственная власть по своей сущности и форме – едина и неделима. Этот принцип (его назвали «полновластие Советов») являлся основой подчинения исполнительного аппарата представительным органам и означал верховенство Советов всех уровней, их право отменять решения, принятые подчиненными им исполнительными органами. Преимуществом этой системы считалась возможность раз и навсегда покончить с чиновником, во все времена бывшим в России бичом и камнем преткновения. По замыслу, будучи органами народовластия, Советы должны были одновременно стать и органами народного самоуправления. В.И.Ленин считал власть Советов организационной формой «диктатуры пролетариата» «в самой суровой форме» 1, но была ли она на самом деле диктатурой именно пролетарского класса, если учитывать следующие обстоятельства: 1) большинство населения страны составляли крестьяне и кустари (82 процента проживали в деревне), 2) малочисленность пролетариата 2, 3) низкий уровень грамотности (72 процента неграмотных, еще ниже уровень политической грамотности), 4) низкий культурный уровень – культура в России была явле1

Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 213. В отечественной историографии принято считать, что в 1917 г. рабочие составляли 11% населения, то есть около 18 млн. человек (см.: Октябрьская революция: вопросы и ответы. М. 1987. С. 23). Но, если руководствоваться ленинским определением − рабочий это тот, кто простоял у станка не менее десяти лет, то перед началом первой мировой войны в России было по одним источникам 2,5 млн., по другим − 3,5 млн. рабочих. 2

162

нием верхушечным, 5) отсутствие политической активности масс, выражавшееся в их равнодушии к самим Советам? Реализация на практике идеи государства-коммуны, означала разрушение старого государственного аппарата управления, передачу всей полноты власти Советам, налаживание как горизонтальных, так и вертикальных связей между высшими, центральными и местными органами власти. Происходило это в условиях экономической разрухи, политической нестабильности, развала армии и роста преступности. Сложная внутренняя обстановка усугублялась также растущим сепаратизмом регионов, где возникала масса различных «трудовых коммун», «федераций», совнаркомов, которые практически не признавали авторитет центральной власти. Процесс налаживания реально работающего механизма государственного управления происходил в нелегких условиях, еще более усложнившихся весной 1918 г. в связи с началом гражданской войны и иностранной интервенции. Так возникла проблема «центр» и «места». Только сильная центральная власть была в состоянии обеспечить восстановление разорванных хозяйственных связей, контакты с деревней, наведение порядка и дисциплины, то есть устойчивость всего государственного организма. Марксистская идея полной централизации управления народным хозяйством, которое развивается по единому, заранее разработанному плану, нашла сторонников среди большинства русских экономистов. Эта идея покоилась на уверенности, что только таким образом можно покончить с бедствиями строя хозяйственного индивидуализма и свободного предпринимательства. В.И.Ленин считал, что объективная необходимость централизма в социалистическом обществе вытекает также из общественного разделения труда. Современное производство представляет собой множество отраслей, подотраслей, специфических видов труда, экономических районов, объединений, предприятий и т.д. «Ни железные дороги, ни транспорт, ни крупные машины и предприятия вообще, – писал он, – не могут функционировать правильно, если нет единства воли, связывающего всю наличность трудящихся в один хозяйственный орган, работающий с правильностью часового механизма. Социализм порожден крупной машинной индустрией. И если трудящиеся массы, вводящие со163

циализм, не сумеют приспособить своих учреждений так, как должна работать крупная машинная индустрия, тогда о введении социализма не может быть и речи»1. В разработанной В.И.Лениным схеме социалистического управления важное место занимает положение о различных формах и методах реализации принципа централизма в зависимости от конкретно-исторических условий становления и развития социализма. Система «военного коммунизма» может лишь отчасти считаться порождением гражданской войны. Основные положения организации управления промышленностью, в которых уже содержались все главные начала экономической политики периода военного коммунизма, I съезд СНХ принял еще до начала гражданской войны. В.И.Ленин признавал позже: «...мы предполагали без достаточного расчета – непосредственными велениями пролетарского государства наладить государственное производство и государственное распределение продуктов по коммунистически в мелкокрестьянской стране. Жизнь показала нашу ошибку»2. Идею всеохватывающего централизма разделяло большинство большевиков. Так, Н.И.Бухарин усматривал в этом тенденцию к «превращению всего национального хозяйства в одно гигантское комбинированное предприятие... являющееся предпосылкой организованного социалистического хозяйства»3. «Мы за централизованное крупное производство, развивающее до максимума производительные силы», – писал он тогда4. Подобную точку зрения разделял и Л.Д.Троцкий. Считая главным критерием экономического развития рост производительных сил, он видел основную задачу в том, чтобы «повышать производительность труда на тех «принудительных», т.е. плановых, а не вольных рыночных основах, на которых строится все наше хозяйство»5. Большинство лидеров большевиков в первый послереволюционный период, как справед-

1

Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 36. С. 157. Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 44. С. 201. 3 Бухарин Н.И. Проблемы теории и практики социализма. М. 1989. С. 53. 4 Бухарин Н.И Анархизм и научный коммунизм // Коммунист 1918 № 2 С 12 . 5 Троцкий Л.Д. Сочинения. Т. 15. М-Л. 1927. С. 140.

2

164

ливо отмечает современный исследователь, отождествляли прогресс производства с централизацией, а ее – с планомерностью1. Строительство механизма нового по своей сущности государства осуществлялось впервые. У пришедших к власти политических сил не было никакого опыта государственного управления. «Многого мы себе тогда не представляли. Подчас не знали, как приступить к делу», – вспоминал бывший нарком внутренних дел Г.И.Петровский2. В новых исторических условиях мирного развития социалистической революции лидер большевиков всесторонне обосновал тезис о неизбежности слома буржуазного государства и замены его новым советским государственным аппаратом3. Но, как диалектик, он считал, что для достижения этой цели «необходимо временное использование орудий, средств, приемов государственной власти против эксплуататоров, как для уничтожения классов необходима временная диктатура угнетенного класса»4. Он выступал против упрощенного понимания вопроса о сломе буржуазного и создания нового социалистического государственного аппарата, и писал, что организация его является одной «из самых серьезных, самых трудных задач, стоящих перед пролетариатом» и что именно эта «трудность задач пролетарской революции должна побудить сторонников пролетариата к более внимательному и конкретному изучению способов выполнения этих задач»5. Говоря о необходимости уничтожения буржуазного госаппарата, Ленин, прежде всего, имел в виду аппарат принуждения, армию, полицию и чиновничество. Что же касается той части старого аппарата, выполнявшего учетнорегистрационную, статистическую и ряд других, необходимых для управления обществом функций, то «этого аппарата разбивать нельзя и не надо»6. Смысл его позиции заключался в том, что на первом этапе строительства советского госаппарата необходимо 1

Мау В. Реформы и догмы 1914-1929 гг. М. 1993. С. 60. Петровский Г.И. Рождение власти Советов. В кн. Утро нового мира. М. 1962. С. 47. 3 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 303. 4 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 60. 5 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 302. 6 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 307. 2

165

максимально использовать в советских учреждениях тех служащих старых министерств и ведомств, которые добровольно перейдут на сторону советской власти. Именно поэтому первым и важнейшим шагом по пути создания новых центральных органов власти должно было стать подчинение всего аппарата бывших министерств поставленным у руководства отдельными отраслями государственного управления комиссиям во главе с народными комиссарами. Именно об этом говорил декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г.1 Легитимным основанием для формирования нового государственного аппарата стали решения Второго съезда Советов, состоявшегося 25-26 октября 1917 г., который принял декреты о земле, о мире, и образовал первое советское правительство. Центральными органами отраслевого управления, таким образом, стали народные комиссариаты (наркоматы). Из четырнадцати созданных в 1917 г. наркоматов шесть были народнохозяйственными (торговли и промышленности, земледелия, по железнодорожным делам, продовольствия, почт и телеграфов, финансов); только два наркомата – в области социально-культурного строительства (труда, просвещения) и шесть – в области административнополитической (по военным делам, по военно-морским Делам, внутренних дел, по иностранным делам, национальностей, юстиции). Из всех наркоматов лишь один Наркомат по делам национальностей был, по сути, новым, то есть не имевшим предшественника в том или ином виде ни в царском аппарате, ни в аппарате временного правительства. Этот первый набор наркоматов сразу же начал пополняться созданием новых ведомств: ВСНХ, наркоматов государственного призрения, здравоохранения, государственного контроля и др. Однако назначенные в центральные правительственные учреждения народные комиссары и их помощники встретились с неприятием со стороны чиновников. «Бюрократический аппарат сопротивлялся, служащие старых министерств, всяких госучреждений решили всячески саботировать работу и этим мешать Советской власти наладить новый госаппарата».2 Главными 1 2

Декреты /Советской власти. М. 1957. т. 1. № 43. Крупская Н.К. Воспоминания о Ленине. М. 1957. С. 336.

166

организаторами саботажа чиновников считались Комитет спасения родины и революции, Союз союзов служащих госучреждений Петрограда и ВЦИК первого созыва, причем в их распоряжении оказался громадный денежный фонд1. Тем не менее, советское правительство требовало от народных комиссаров обеспечивать бесперебойную работу министерств. Старые министерства и ведомства окончательно прекратили свое существование только к концу 1918 года, когда полностью сформировались и укрепились народные комиссариаты. И тогда же, в декабре 1918 специальным декретом СНК были упразднены Государственный совет, Государственная канцелярия и Канцелярия Временного правительства2. Все основные мероприятия по созданию нового аппарата были проведены в течение октября 1917 – весны 1918 гг. Процессы эти были одновременны и взаимосвязаны. Использование некоторых частей прежнего государственного механизма имело гораздо более широкие масштабы, чем это представлялось большевикам до революции. Использовался не только старый аппарат учета и распределения, связи путей сообщения и т.п., но и отдельные элементы буржуазного карательного механизма: ряд учреждений военного и военно-морского ведомств старой армии, следственной системы и др. Аппарат управления, в основных чертах, строился по отраслевому признаку: каждый наркомат стоял во главе одной из отраслей (промышленности, культуры). Во внутреннем построении преобладали отраслевой, производственно-территориальный и функциональный принципы, которые отражали особенности связей центра с управляемыми объектами. В значительной мере этот подход был унаследован от старого царского аппарата. Особенностью начального периода формирования наркоматов являлось сохранение в прежнем виде некоторых структурных подразделений прежних министерств. В большей мере это относилось к таким ведомствам, как наркоматы финансов, по военным делам, почт и телеграфов. Отраслевые (производственные) подразделения 1 2

Лацис М.Я. Два года борьбы на внутреннем фронте. М. 1920. С. 12. Декреты советской власти. М. 1957. С. 231, 234.

167

в большей степени были присущи хозяйственным наркоматам. Такие подразделения были в Наркомземе (управления: земледелия, землеустройства, лесами, коннозаводства, мелиорации и т.п.), НКПС (управления: морского транспорта, речного транспорта, железнодорожного транспорта и т.п.). Более редко встречающийся тип структурных подразделений – по видам продукции. Так был построен аппарат Наркомпрода, были такие подразделения и в ВСНХ. Характерной чертой аппарата управления было огромное количество структурных частей и многоступенчатость их соподчинения, например, Наркомат путей сообщения РСФСР включал: Центральное управление железнодорожного транспорта – отдел тяги – подотдел паровозный – часть эксплуатационная. Что касается структуры наркоматов в других республиках, то она повторяла в миниатюре структуру одноименных органов управления РСФСР. Именно наркоматы выступали как непосредственные организаторы всех преобразований. Они сосредоточили в своих руках все нити государственного управления, осуществляли национализацию промышленности, организацию производства, национальногосударственное строительство, социально-культурное строительство и т.п. Это было начало «министерской власти». Строительство нового государственного аппарата дополнительно усложнялось необходимостью вести эту работу по многим направлениям сразу, в том числе и выстраивая вертикаль власти. В то же время на строительстве централизованного аппарата управления сказались и некоторые объективные тенденции развития всего народно-хозяйственного комплекса. Например, наличие в стране целого комплекса казенных предприятий, обслуживающих оборону страны – они постепенно превращались в самостоятельную отрасль, требующую особого аппарата управления. Его создание осуществлялось следующим образом. В 1918 г. (в июле) было создано центральное правление артиллерийских заводов (Цепаз), включенного в состав Главного артиллерийского управления (ГАУ). В 1919 г. Цепаз был передан в Совет военной промышленности (СВП), учрежденный в сентябре 1919 г. Совету военной промышленности предшествовали Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной армии (Чрезкомснаб), учрежденная в августе 1918 г., и «Чрезвычайный уполномоченный Совета труда и обороны по снабжению Красной армии» (Чусосна168

барм), учрежденный в июне 1919 г., «Совет военной промышленности» (или, как его называли, «Промвоенсовет») объединял Цепаз, Главкоавиа (из ВСНХ), Ценморз (из Морского комиссариата) Цупвоз (из ВСНХ). Под его контроль поставлены были также Гомза, Главцветмет, Секция взрывчатых веществ BCНX, Главкож и Главодежда. В результате полного слияния Промвоенсовета с Главками образовалось Главное управление военной промышленности (ГУВП) в 1922 г. До 1917 г. Россия, несмотря на то, что на ее территории существовали отдельные автономные образования, являлась унитарным государством. Идеологической основой российского унитаризма был тезис о «единой и неделимой России». Он не только разделялся правящими кругами, но и содержался в программах общероссийских либеральных партий. Принцип федерализма не сразу был принят и большевиками, хотя их программа предусматривала право наций на самоопределение. Усиление центробежных тенденций в политическом развитии страны после Февральской революции заставило В.И.Ленина и его сторонников пересмотреть свое отношение к федерализму. Придя к власти, они выбрали в соответствии с преобладавшим в начале XX в. пониманием этого принципа идею национальной федераций в качестве формы государственного устройства. Одновременно были подтверждены равенство и суверенность всех народов России, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств («Декларация прав народов России» от 2 ноября 1917 г.). 4 декабря 1917 г. Совнарком признал автономию Украинской народной республики, провозглашенную Центральной радой, и, подтвердив ее право на отделение от России, изъявил желание вступить с ней в федеративные или иные отношения. 18 декабря 1917 г. ВЦИК и Совнарком издали признании государственной независимости Финляндии. Юридически советская федерация была оформлена в январе 1918 г. Состоявшийся тогда III Всероссийский съезд Советов принял резолюцию «О федеральных учреждениях Российской республики». На основе добровольного союза народов учреждалась Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР). 169

Вскоре на ее территории появились автономные республики и области. Весной 1918 г. в составе РСФСР возникли Туркестанская АССР, Таврическая, Донская, Терская и Кубано-Черноморская советские республики. Велась подготовка к созданию ТатароБашкирской республики. Однако из всех этих автономных образований уцелела лишь Туркестанская АССР, провозглашенная 30 апреля 1918 г. Позднее были образованы более прочные автономии: в октябре 1918 г. появилась Трудовая коммуна немцев Поволжья; в марте 1919 г. – Башкирская АССР; в 1920 г. – Татарская и Киргизская (Казахская) АССР, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская и Вотякская (Удмуртская) автономные области; в 1921 г. – Горская, Дагестанская и Крымская АССР, Бурят-монгольская (Дальнего Востока), Коми (Зырян) и Кабардино-Балкарская автономные области; в 1922 г. – Якутская АССР, Монголо-Бурятская (Сибири), Карачаево-Черкесская, Ойратская, Адыгейская (Черкесская) и Чеченская автономные области. Перестройка российской государственности на федеративных началах позволила остановить дальнейший распад России как государства и создать необходимые условия для восстановления единого, многонационального государства. Делалось это и в условиях уточнения взаимоотношений различных органов власти. В соответствии с решениями II съезда Советов высшим органом власти в России стали съезды Советов. В промежутках между съездами Советов высшим законодательным, исполнительным и контролирующим органом власти был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). 17 ноября 1917 г. был принят «Наказ о взаимоотношениях между ВЦИК и СНК», который весьма формально наметил разграничение их функций1. На передачу всей власти на местах и создание соподчиненной системы организации деятельности советов разных уровней направлены были решения III съезда Советов2 и инструкции о правах и обязанностях советов3. Более того, в условиях дефицита подготовленных 1

Декреты Советской власти. М. 1957. Т.1, С. 102. СУ РСФСР. 1917. № 12. 3 Там же. 2

170

кадров для работы советов, во время работы III съезда Советов в январе 1918 г. среди его участников был распространена подробная инструкция о том, что следует понимать под советской властью на местах и как следует организовывать советы разных уровней, с полным перечнем их организационной структуры и порядка деятельности1. Организованный в начале декабря 1917 г. Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) стал первым воплощением идеи усиления централизма в государственном управлении. ВСНХ должен был вырабатывать общие нормы и планы регулирования экономической жизни страны, согласовывать и объединять деятельность центральных и местных регулирующих учреждений. Все такого рода учреждения подчинялись ВСНХ, при отделах которого организовывались главные и центральные управления и комитеты по отраслям промышленности. Непосредственного управления промышленными предприятиями со стороны ВСНХ, однако, не предусматривалось – оно возлагалось на местные СНХ, создаваемые с конца декабря 1917 года при местных органах Советской власти. В пределах своей области (района) совнархозы объявлялись органами управления национализированной промышленностью, а их постановления – обязательными для всех местных учреждений и предприятий. Организационная структура ВСНХ получала, таким образом, одновременно территориальное и отраслевое выражение, что являлось результатом существования двух весьма различных позиций. Суть одной из них сводилась к обоснованию необходимости строго централизованной системы хозяйственного управления, суть другой – к предоставлению местам достаточно широкой хозяйственной самостоятельности. СНХ было предоставлено право конфискации, реквизиции, секвестра и принудительного трестирования и синдицирования предприятий всех отраслей промышленности и торговли, а также проведение ряда других мероприятий в сфере производства, распределения продукции и государственной финансовой политики – это и была власть. С момента принятия декрета о национализации (28 июня 1918 г.) все предприятия переходили в собственность государства, но до особого распоряжения по каждому 1

Михайлов Г. Местное советское управление. М. 1926. С. 157-161.

171

конкретному предприятию считались сданными в арендное пользование прежним владельцам. Национализация заняла в общей сложности три года. Жесткая централизация управления предприятиями через главки ВСНХ была основным методом управления национализированной промышленностью. Все управление производством, распределение сырья, готовой продукции шло только через главки ВСНХ, промышленность работала только по заданиям главков (а их к концу гражданской войны насчитывалось в составе ВСНХ 52). Главки руководили не только крупными, но и средними предприятиями, а местные совнархозы – самыми мелкими заводиками кустарного типа. Необходимо отметить, что в процессе создания нового государственного управления широко использовался опыт предыдущего государственного регулирования народного хозяйства и, прежде всего экономики. Например, Особое совещание по обороне, которое не прекращало своей деятельности в течение всего 1917 г. и продолжало руководить производством вооружения на заводах, предполагалось преобразовать в Особое совещание по восстановлению промышленности, а в конце года оно было передано состав VII отдела ВСНХ. В марте 1918 г. оно было преобразовано в Военно-хозяйственный совет1. В апреле 1918 г. ему были подчинены военно-промышленные комитеты на местах, переименованные в народно-промышленные комитеты2. Вообще надо отметить, что все регулирующие органы Временного правительства, в виде различных комитетов и рабочих групп, были переданы в состав ВСНХ. В целом, преемственность между старым и новым государственным аппаратом оказалась значительно большей, чем это предполагали большевики. По этой причине набор наркоматов новой исполнительной власти мало отличался от набора министерств Временного правительства. И содержание функций этих ведомств дублировали друг друга, и, что еще более важно, число функций советских наркоматов постоянно росло, увеличивая, в свою очередь, численность чиновничества. За полгода центральный аппарат исполнительной власти вырос до 30 тысяч человек3. 1

Постановление ВСНЧ № 37. Газета рабочего и крестьянского правительства. Декабрь 1917 г. 2 Газета рабочего и крестьянского правительства. 28.12.1918. № 35. 3 Коржихина Н.В. Сенин И.А. Указ. соч. С. 158.

172

§2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции Конституция РСФСР, принятая V съездом Советов в июле 1918 г., подвела итог теоретическим поискам и практическим шагам по организации и деятельности нового государства. Ст. 10 Основного закона гласила: «Российская республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России», вся власть в котором принадлежит «всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах», задача которых заключалась в «установлении диктатуры городского сельского пролетариата и беднейшего крестьянства» в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуататоров и «водворения социализма». Устанавливалась следующая система органов власти и управления: Всероссийский съезд Советов – верховный орган власти; ВЦИК – исполнительный орган съезда и носитель высшей власти в период между съездами; Совнарком – рабоче-крестьянское правительство, исполнительнораспорядительный орган управления; наркоматы – центральные органы управления отдельными отраслями государственной жизни; Советы на местах – местные органы власти и управления. В начальный период ВЦИК был многопартийным по составу, в нем были представлены почти все партийные фракции: большевики, левые эсеры, социал-демократы, интернационалисты, украинские социалисты, максималисты. Он должен был руководить всеми сторонами государственной жизни – политикой и народным хозяйством, устанавливать границы автономных республик, разрешать споры между республиками, заниматься административным разделением территорий и т.п. В ведении ВЦИК было утверждение бюджета, установление общих и местных налогов и сборов, контроль над доходами, утверждение кодексов. Он образовывал Правительство и наркоматы, давал общее направление их деятельности. Однако уже с самого начала деятельности ВЦИК почти все вопросы, которые выносились на его обсуждение, предварительно рассматривались в ЦК РКП (б). Сразу же начал формироваться рабочий аппарат ВЦИК и его Президиума, включавший в себя следующие отделы: военный, финансовый, хозяйственно-продовольственный, крестьянский, ка173

зачий, кассационный, национальностей, советской пропаганды, связи, врачебно-санитарный, справочный, автомобильный, Управление Кремлем и домами ВЦИК и многие другие. При ВЦИК сразу же стали действовать различные постоянные и временные, полномочные и совещательные комиссии, комитеты и находившиеся в его непосредственном подчинении самостоятельные учреждения и организации1. В центре системы госаппарата с первых дней революции, стал Совнарком – Правительство Республики, объединившее в своей компетенции законодательную и исполнительную функции. Слияния законодательства с управлением начало проводиться в жизнь с первых дней после октябрьского переворота, хотя о полном слиянии законодательной и исполнительной властей не могло идти речи, так как Совнарком и наркоматы были созданы специально для того, чтобы взять на себя основной объем исполнительной работы. Главным условием эффективной деятельности нового государства являлось создание такого механизма, управления, который способен был бы наиболее рационально, правильно, целесообразно управлять. Таким работающим правительством был СНК РСФСР с октября 1917 г. до осени 1922 г. Все советские конституции предусматривали наличие двух групп государственных органов: власти и управления. Правительство – высший исполнительно-распорядительный орган. Исполнительно-распорядительные органы образуют костяк всего госаппарата. Они создавались для повседневной управленческой деятельности, им были подотчетны все остальные звенья госаппарата, они должны быть связаны по вертикали. Конституция РСФСР 1918 г. хотя и отрицала теорию разделения властей, но уделяла большое внимание разграничению компетенции между государственными органами. Если ВЦИК был определен как высший законодательный, исполнительный и контролирующий орган (а на практике часто выполнял и судебные функции), то правительство было высшим органом государственного управления. «Общее управление делами РСФСР», говорилось в ст. 37 Консти1

См.: Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917—1967 гг.). Справочник. М., 1971. С. 39-43.

174

туции, принадлежит Совнаркому, который принимает все меры, «необходимые для правильного и быстрого течения государственной «жизни». Ст. 41 Конституции устанавливала, что все решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, должны утверждаться ВЦИК. Но к этой статье было сделано примечание, гласившее, что «мероприятия, требующие неотложного выполнения» могут быть осуществлены Правительством непосредственно. Иначе говоря, Правительство могло принимать законодательные акты только в исключительных случаях. Но в условиях чрезвычайной обстановки военного времени это исключение превратилось в правило: Правительство стало законодательствовать чаще, чем съезд Советов и ВЦИК. За пять лет (1917-1922 гг.) было опубликовано около четырех тысяч декретов и постановлений, из них съездами и ВЦИК принято 623, а Правительством – 22481. Большинство из них приходились на вопросы, связанные с управлением народным хозяйством. Местные органы власти и управления были представлены Советами. Они строились по территориальному признаку. Особенность первых месяцев советской власти состояла в том, что при слабой связи мест с центром наблюдалось большое разнообразие форм и методов советского строительства. Слом старого и создание нового аппарата в центре проходили относительно синхронно; сложнее обстояло дело на местах. Правительство предоставило местным органам самостоятельность, более того, требовало от них проявлять активность в решении местных вопросов. Слом старого аппарата не означал простого роспуска или закрытия старых учреждений, особенно таких, как городские думы, земства и т.п. Пока Советы на местах не создали своего аппарата управления хозяйством, эти учреждения продолжали работать, тем более что они считали себя демократическими институтами и пользовались поддержкой населения. Если, например, городская дума саботировала решения советской власти, а местный Совет был еще слаб, то, как правило, назначались новые выборы в Думу.

1

Коржихина Т.П., Сенин А.Е. Указ. соч. С. 174.

175

В годы гражданской войны функции, компетенция и взаимоотношения СНК с другими высшими органами государственного управления уточнялись и развивались в ряде законодательных актов. Так, на Седьмом всероссийском съезде Советов президиуму ВЦИК было предоставлено право утверждать постановления СНК РСФСР, приостанавливать их действие, назначать по представлению СНК отдельных народных комиссаров1. Восьмой Съезд Советов в постановлении «О советском строительстве» подтвердил законодательные функции СНК по рассмотрению и утверждению всех не терпящих отлагательства декретов 2. На Седьмом съезде Советов был изменен порядок функционирования ВЦИК, определен сессионный порядок проведения заседаний (раз в два месяца). В декабре 1919 года был принят Наказ, окончательно определивший сессионный порядок его работы3. В целях мобилизации внутренних резервов в ходе гражданской войны, ВЦИК и Совнаркомом в сентябре 1918 года был создан новый высший орган государства – Совет рабочей и крестьянской обороны4, который уделял главное внимание в своей деятельности тем отраслям экономики, от которых зависело решение военных задач. В 1920 году в связи с ослаблением непосредственной военной угрозы, он был переименован в Совет труда и обороны. Среди центральных органов новой власти – народных комиссариатов – важнейшее место занимал наркомат внутренних дел5, главной задачей которого была повседневная работа по налаживанию деятельности местных советов и руководству коммунальным хозяйством. Структура наркомата неоднократно менялась в связи с уточнением круга возложенных на него задач. Некоторые его отделы преобразовывались в самостоятельные наркоматы или государственные учреждения. Важнейшим в наркомате был отдел управления, который занимался вопросами общего административного управления, инструктирования советов, контроля за их деятельностью; разрабатывал оргштатные структуры аппаратов 1

Съезды Советов в документах. 1917-1936. М. 1957. С. 111-112. Там же. С.142. 3 СУ РСФСР 1919 г. № 68. Ст. 595. 4 Декреты Советской власти. М. 1965. Т.4. с 93. 5 Там же. Т. 1. с. 200 2

176

исполкомов, определял круг их полномочий и.т.п. Обстановка гражданской войны повлияла на уточнение в январе 1919 года структуры НКВД РСФСР, в том числе и структуры аппарата отдела местного управления, который теперь состоял из административного, инструкторского и информационного подотделов 1. Административные функции НКВД осуществлял с помощью милиции, которая с осени 1918 года стала формироваться на профессиональной основе, по единому образцу в соответствии со специальной инструкцией2. Летом 1918 года в подчинение НКВД были переданы вспомогательные войска, переименованные во внутреннюю охрану3. В апреле 1919 года при наркомате было создано центральное управление лагерями принудительных работ4. В ведение наркомата входили также коммунальное хозяйство страны и запись актов гражданского состояния. Важным элементом государства стала новая судебная система, руководство которой было возложено на Народный комиссариат юстиции. Принятые в первой половине 1918 года три декрета о суде5, а также инструкция Наркомата юстиции «Об организации и действии местных народных судов»6, вводили демократические принципы в деятельность судебных органов: выборность судей, введение в состав суда народных заседателей, участие защиты в процессе, использование местных языков в судоговорении. С лета 1918 года согласно постановлению НКЮ РСФСР7 началась организация еще одной ветви судебной власти – революционных трибуналов, которым предоставлялось право применения любой меры наказания по делам о контрреволюционных преступлениях. В отличие от народных судов, новые органы строились не на выборной основе. Постановление ВЦИК от 4 апреля 1919 года определяло вопросы организации компетенции и правомочия революционных

1

ГАРФ. Ф.393. оп. 4. д. 5, л. 27. СУ РСФСР 1918 г. № 75. Ст. 813. 3 Декреты Советской власти. М. 1965. Т. 4. С. 411-415. 4 Декреты Советской власти. М. 1980. Т. 10. С. 48-52. 5 Декреты Советской власти. М. 1957. Т. 1. С.124-126; 466-474. 6 СУ РСФСР 1918 г. № 53. Ст. 597. 7 СУ РСФСР 1918 г. № 44. Ст. 533. 2

177

трибуналов1. В годы гражданской войны репрессивные полномочия ревтрибуналов постоянно увеличивались, в то время как сферой деятельности народных судов становились мелкие уголовные и гражданские дела. К тому же, на практике их деятельности отрицательно сказывалась прямая зависимость от местной власти, т.к. вопросы их организации и деятельности относились к отделам юстиции исполкомов местных советов. Созданная в декабре 1917 года Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с саботажем, спекуляцией и контрреволюцией (ВЧК) положила начало формированию органов государственной безопасности2. Органы ВЧК на местах согласно положению, принятому ВЦИК, создавались совместно с исполкомами местных советов3. К лету 1918 года органы ВЧК были сформированы в 40 губерниях и 365 уездах4. ВЧК и ее местные органы имели широкие полномочия в области розыска преступников, производства дознания и следствия по делам о контрреволюционных преступлениях: они имели право производить аресты подозреваемых, выносить приговоры и исполнять их, включая применение тюремного заключения и даже высшей меры наказания. Таким образом, в ходе гражданской войны они превратились в мощный механизм внесудебной репрессии. Полномочия по внесудебной репрессии впервые были возложены на органы ВЧК декретом СНК «О красном терроре», принятом 4 сентября 1918 года 5, в котором предусматривались не только превентивный арест и помещение заложников в специальные места лишения свободы – концентрационные лагеря, – но и их расстрел. Этот декрет стал законодательной основой для широкого распространения в стране методов жесткого, а зачастую и жестокого принуждения, культивировал в руководстве разных уровней убеждение в абсолютной эффективности этого метода. Со второй половины 1918 года, в обстановке усиливающейся гражданской войны, начала преобладать тенденция к всеобъемлю1

Декреты Советской власти. М. 1971. Т. 5. С. 11-15. Декреты Советской власти. М. 1957. Т. 1. С.126. 3 Съезды советов в документах. 1917-1936. М. 1959. Т. 1. С. 112-113. 4 ГАРФ. ф. 393. оп. 11. д. 28. л. 91. 5 ГАРФ. ф. 393. оп. 11. д. 17, л. 121-130. 2

178

щей централизации государственного управления, принявшей, в конечном счете, крайние формы. Жесткая централизация определила изменения в структуре и компетенции ряда органов управления. Нескольким наркоматам быта предоставлены чрезвычайные полномочия (Путей сообщения, Продовольствия, По военным делам). Были милитаризованы важнейшие отрасли народного хозяйства, от функционирования которых зависело снабжение армии вооружением, обмундированием. Принимались чрезвычайные меры для мобилизации всех людских, продовольственных и материальных ресурсов. Любая война вызывает необходимость максимальной централизации и ужесточения власти и управления. Централизация охватила все сферы государственной жизни, приняв в экономике характер сверхцентрализации. Все отрасли народного хозяйства были подчинены единому центру – Высшему Совету Народного хозяйства, а каждая отрасль в отдельности – главку ВСНХ. Главки управляли крупными и средними предприятиями по всей стране, мелкие же предприятия управлялись совнархозами местных советов. Они указывали им, что и как производить, распоряжались производимой ими продукцией. Главным методом управления центральных ведомств нижестоящими звеньями стал приказ. Понимая, что невозможно управлять из Москвы тысячами предприятий, разбросанных по стране, Президиум ВСНХ стал создавать территориальные органы управления ими. Промышленное бюро Украины (декабрь 1919 г.). Уральское и Сибирское Промбюро Президиума ВСНХ (май 1920 г.), Промбюро Юго-Востока РСФСР (июнь 1920 г.)1. На положении областных промбюро находились также Центральный совнархоз Туркестана и Киргизское бюро ВСНХ2. На 1 декабря 1920 года в ведении ВСНХ находились: 81 губернский совнархоз, 4 областных бюро ВСНХ, а также бюро совнархозов автономных республик3. Каждый из шести производственных отделов Президиума ВСНХ объединял 15 отраслей хозяйства, управлявшихся главками (по «вертикали»). Функции 1

Народное хозяйство. 1920. №17. С. 39-40. Там же. С. 39 3 ГАРФ. Ф. 5451. Оп. 4. д. 38. л. 245-246.

2

179

главков в большинстве случаев не имели четких границ, производственные главки занимались вопросами сбыта и распределения производимой продукции. Предприятия не могли самостоятельно распоряжаться материальными ценностями. Связь с местами главки осуществляли через соответствующие отделы губернских и уездных совнархозов и свои местный хозяйственный аппарат – областные, районные правления. Система главкизма, при которой самостоятельность предприятий была сведена почти к нулевой отметке, могла быть действительной только в условиях разрухи, крайней нехватки сырья, под угрозой полной остановки производства. Она дала возможность государству выстоять в условиях войны и интервенции, но обошлась ему слишком дорого, приведя к губительным последствиям. Во-первых, такая система породила баснословный рост управленческого персонала. По данным Комиссии ВЦИК по сокращению штатов наркоматов1, в ВСНХ (во всей его системе) к началу 1922 г. работали 1 миллион 200 тысяч служащих (без учета занятых в сфере производства). Во-вторых, при такой системе Советы как органы власти на местах, по существу, были отстранены от управления находящимися на их территории предприятиями, их инициатива, если она даже и могла иметь место, сковывалась или просто устранялась. В районах, где существовала непосредственная угроза со стороны неприятеля, возникали чрезвычайные органы власти и управления – революционные комитеты (ревкомы). Ревкомы сосредоточивали в своих руках всю полноту гражданской и военной власти, они рассматривались как явления временного характера, пока для данной местности существовала военная опасность. В конце 1919 года, когда Красная армия одержала решающую победу, встал вопрос о ликвидации чрезвычайных органов – ревкомов и переходе к конституционным органам власти – Советам. 2 января 1920 года Совет Обороны принял постановление «Об упразднении губернских и уездных революционных комитетов»2. Постановление, однако, не касалось вновь освобожденных от неприятеля рай1

Состав главков, центров и производственных отделов ВСНХ//Народное хозяйство. 1920, № 7-8. С. 44. 2 Декреты советской власти. М. 1973. Т. 6. С. 224-225.

180

онов, где еще не было Советов. В ревкомах крайняя централизация с административно приказными методами получила наиболее полное выражение. Другими чрезвычайными мерами, вводившимися в этот период, были: всеобщая трудовая повинность, повинность продразверсточная, гужевая, даже по ликвидации неграмотности и эпидемии; взимание с «эксплуататорских элементов» контрибуций, заложничество, внесудебные репрессии чекистских органов. Все это вызывало к жизни новые чрезвычайные аппараты с особыми полномочиями: комитеты по проведению трудовой повинности, чрезвычайные комиссии по ликвидации неграмотности, чрезвычайные комиссии по производству военного снаряжения, институт чрезвычайных уполномоченных Совета Обороны. В этой обстановке возникло убеждение, что не обязательно придерживаться юридически установленных норм законности, что можно прибегать к превентивным арестам, к репрессиям без суда и следствия. К центральным чрезвычайным органам относились: Совет рабочей и крестьянской обороны (позднее – Совет труда и обороны), ВЧК по борьбе с контрреволюцией, ВЧК по ликвидации неграмотности, ВЧК по охране путей сообщения, ЧК по борьбе с контрабандой, Главный комитет по проведению всеобщей трудовой повинности при СТО, Комитет по демобилизации и мобилизации промышленности, Главполитпуть при Наркомате путей сообщения. Чрезвычайными органами на местах были военревкомы, ревкомы, комбеды. Наряду с этим многие обычные управленческие органы наделялись отдельными чрезвычайными полномочиями в какой-либо области (например, Наркомпрод после введения в мае 1918 г. «продовольственной диктатуры»). В условиях войны, мятежей, значительная часть уголовных дел решалась не судебными, а административными органами в лице ВЧК по борьбе с контрреволюцией, милиции, местных исполкомов и т.д. За 1919-1920 гг. среди лиц, отбывавших наказание в лагерях принудительных работ, более 50 процентов были направлены туда в административном порядке, а не по суду1. Кроме того, 1

См.: Лазарев Б. М. «Разделение властей» и опыт советского государства // Коммунист, 1988, № 16. С. 45.

181

декретом о суде № 1 была упразднена старая прокуратура. Попытки создать новый прокурорский надзор в начале 1918 г. не увенчались успехом: настолько сильным было неприятие всего, что хоть как-то напоминало прежнюю юстицию. Руководство судебным строительством осуществляли местные партийные организации, местные Советы и их исполкомы, а в центре – Наркомат юстиции РСФСР. Отсутствие на первых порах новых законов вынуждало принимать решения на основе лишь «революционного правосознания», которое оставалось почти единственным источником права. Таким образом, была создана хорошо отлаженная бюрократически централизованная система аппаратных структур. Характерной особенностью этой системы было то, что ее возглавил аппарат правящей партии. Верхушка партии – Политбюро, Оргбюро, Центральный комитет – определяют ее политику. Проводниками этой политики были все высшие (Совнарком, Совет Обороны), центральные (народные комиссариаты) и местные государственные ведомства. В городах, селах, деревнях, местечках, аулах и хуторах высшей властью были созданы соответствующие Советы депутатов. Сельские Советы избирались на три месяца, по расчету один депутат на 100 человек населения. Число их членов не могло превышать 60 человек. Столько же депутатов избирались в Советы небольших местечек и городов с населением не свыше 10 тыс. человек, а в городах – по расчету один депутат на 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов. Сельские Советы избирали из своей среды исполнительные комитеты в количестве не свыше 5 человек. Советы городов могли создавать исполкомы в составе от 3 до 15 человек. Исключение допускалось для Москвы и Петрограда – крупнейших центров страны. Здесь исполкомы могли иметь до 40 членов. Советы депутатов – городские и сельские – созывались по усмотрению исполкомов или по требованию не менее половины членов Совета, но не реже одного раза в неделю в городах и раза в неделю в селениях. Конституция определяла и компетенцию местных органов власти и управления, которая охватывала все стороны местной жизни, она создавала юридическую основу для построения единой системы управления государством. 182

На местах высшими органами власти в пределах данной территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами – их исполнительные комитеты. Исполкомы избирались соответствующими Советами (съездами Советов) и были всецело ответственны перед ними. Устанавливалось число членов исполкомов, которое не должно было превышать: а) по области и губернии – 25 человек, б) по уезду – 20, в) по волости – 10. Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты. Свое законодательное оформление исполкомы также получили в Конституции 1918 года. В ней говорилось: «В границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью является исполнительный комитет» 1. Губернские и уездные, а позднее и волостные исполкомы избирали президиумы в составе председателя, его заместителей, секретарей, 1-2 членов. Исполкомы сосредоточивали в своих руках руководство всеми сторонами общественной жизни: промышленностью, сельским хозяйством, борьбой с разрухой, саботажем, контролем над всеми видами имуществ и работали, как правило, пленарно. Президиум исполкома в период между пленумами решал все текущие вопросы, контролировал деятельность всех учреждений на данной территории. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных, главным образом, по отраслевому принципу. Кроме основных отраслевых отделов при исполкоме и его президиуме создавались различные органы вспомогательного характера – комиссии, комитеты, совещания и т.п. Исполнительные комитеты создавали следующие отделы: губернские – управления, военный, юстиции, труда и социального обеспечения, народного образования, почт и телеграфов, финансов, земледелия, продовольствия, государственного контроля, совет народного хозяйства, здравоохранения, статистики, чрезвычайной комиссии, коммунальный; уездные – те же, кроме отделов почт и телеграфов, юстиции и ЧК. Был установлен принцип двойного подчинения, т.е. отраслевые 1

Конституция РСФСР. М. 1918. Ст. 56.

183

отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре. В целом можно отметить, что Конституция РСФСР 1918 года закрепляла демократические начала в организации власти на местах, но ее нормы носили общий характер и часто использовались на местах не для укрепления связи с центром, а для определенного обособления от него. Политика «военного коммунизма» в период иностранной интервенции и ожесточенной гражданской войны осуществлялась в условиях жесткой централизации хозяйственного и управленческого аппарата государственной власти. На местах это выразилось в усилении роли и значения губернских и уездных исполнительных комитетов, которые поглотили функции и организацию городских советов; в усилении связей отделов исполнительных комитетов с отраслевыми народными комиссариатами. Особенно отрицательно влияла на систему органов власти на местах деятельность главков и различных чрезвычайных органов. Попытки избавиться в годы гражданской войны от гиперцентрализации предпринимались на VII и VIII Всероссийских съездах Советов, проходивших, соответственно, в декабре 1919 г.1 и декабре 1920 г.2 Так, в отношении местных органов центральной власти VII съезд Советов принял решение о том, что все органы главков (как промышленных, так и сельскохозяйственных) передаются отделам исполкомов. Губернские исполкомы получили право ревизии и контроля всех правительственных учреждений на территории губернии. Решения съезда закрепили принцип двойного подчинения отделов исполкомов местному исполкому совета и отделу вышестоящего исполкома, с одной стороны, и соответствующего народного комиссариата, с другой. VIII съезд Советов распространил принцип двойного подчинения на исполкомы и съезды советов, чьи решения могли отменяться местными вышестоящими съездами советов, исполкомами и президиумами, с одной стороны, а также президиумом ВЦИК и Совнаркомом, с другой стороны, что исключало прямое вмешательство в их работу со стороны наркоматов. На этом же съезде было принято решение о праве 1 2

СУ РСФСР. 1919. № 64. Ст. 578. СУ РСФСР. 1920. № 1. Ст. 1.

184

местных исполкомов и их отделов опротестовать решения вышестоящих органов и учреждений. Решения съезда также устанавливали порядок взаимоотношений народных комиссариатов и отделов исполкома, которые должны были все проходить через исполком или с его уведомлением. Укрепляя, таким образом, принцип децентрализации в системе государственного управления, съезд в ряде постановлений расширял демократические основы государственного управления на местах через привлечение к их деятельности органов власти различных расширенных совещаний волостных исполкомов с представителями сельсоветов и горсоветов не реже одного раза в месяц. Наличие множества распорядительных – советских, военных, чрезвычайных – органов в центре и на местах создавало обстановку многовластия, неразберихи и т.п. Роль арбитра в столкновении интересов различных ведомств брала на себя коммунистическая партия. В центре эту роль играл ЦК РКП(б), а на местах эту функцию осуществляли губернские и городские комитеты партии. Отношения между советскими и партийными организациями стали предметом обсуждения на VIII съезде РКП(б) в 1919 году, который принял специальную резолюцию по этому вопросу: свои решения партия должна проводить через советские органы в рамках Конституции. Партия «старается руководить деятельностью советов, но не заменять их»1. Однако в действительности развивалась тенденция укрепления ведущей роли коммунистической партии в советских и иных государственных органах. Политбюро, Оргбюро и Секретариат ЦК РКП(б) часто принимали решения, касающиеся компетенции государственных органов. В годы гражданской воины ускорился процесс превращения органов власти и управления в однопартийные. За три года, с конца 1917 года до конца гражданской войны, численность членов РКП(б) выроста с 300-350 тысяч до 600 тысяч. Принадлежность к правящей партии стала главным условием назначения на более или менее важный пост. Уже в 1919 году всем наркоматам и советским учреждениям вменялось в обязательном порядке при приеме на

1

Восьмой съезд РКП(б). Протоколы. М. 1959. С. 429.

185

работу коммунистов предварительно запрашивать согласие ЦК1. Со временем сложилась кадровая политика правящей партии в форме номенклатур всех партийных организации от ЦК ВКП(б), ЦК республиканских компартий до партячейки на небольшом производстве2. Еще в мае 1918 года ЦК РКП(б) в циркулярном письме членам партии указывал, что проводниками политики Коммунистической партии были все государственные органы власти и управления от высших до местных. «Наша партия стала во главе Советской власти. Декреты, мероприятия Советской власти исходят от нашей партии»3. Формировалось убеждение, что коммунистическая партия и есть государственная власть. Коммунистами было большинство членов уездных, городских и губернских Советов. Это достигалось, как правило, таким проведением выборов, которое создавало правящей партии возможность как влиять на их результаты, так и непосредственно включать своих представителей в уже избранные Советы. С начала 20-х годов происходят изменения в структуре компетенции таких исполнительных органов партии, как Оргбюро ЦК, Секретариат ЦК, Политбюро ЦК РКП(б). Оргбюро приобретало все более увеличивающийся вес в связи с тем, что в нем происходил процесс подготовки принятия решений; оно же определяло и механизм реализации решений. В Оргбюро были сосредоточены кадровые вопросы. Институт секретарей ЦК возник в 1920 году, тогда же было принято решение об укреплении Секретариата путем передачи ему ведения текущими вопросами организационного и исполнительного характера, а за Оргбюро были оставлено общее руководство организационной работой4. Одновременно происходила многоплановая эволюция Политбюро от партийного органа к надпартийной и надгосударственной структуре с неограниченными полномочиями. Политбюро впервые было образовано непосредственно перед октябрьским переворотом, а как постоянный орган учреждено на VIII съезде РКП(б) в 1919 году и рассматривалось в 1

Декреты советской власти. Т. 6. М. 1973. С. 108-109. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М. 1995. С. 245-246. 3 Известия ЦК КПСС. 1989. № 4. с. 148. 4 Карр Э. История советской России. Кн. 1. М. 1990. С.164. 2

186

резолюции по организационному вопросу в качестве органа, принимающего «решения по вопросам, не терпящим отлагательства», и отчитывающимся перед пленарным заседанием ЦК1. Политбюро развивалось по пути расширения своих полномочий в решении общих и частных вопросов государственного управления. Закрытый характер его деятельности выражался с первых шагов в установлении режима секретности принимаемых решений. 8 ноября 1919 г. на заседании Политбюро И.В.Сталин сделал заявление о том, «что некоторые сведения о заседаниях ЦК, хотя и в очень извращенном виде, доходят каким-то путем до наших врагов». На этом же заседании было принято постановление Политбюро: «Решений по наиболее серьезным вопросам не заносить в официальный протокол, а товарищу Крестинскому отмечать их себе для памяти и для личного исполнения»2. Практика строго адресной рассылки решений Политбюро, утверждение списков адресатов (впервые такие списки были утверждены в апреле-мае 1921 г.), специальных не подлежащих рассылке протоколов, существование «Особой папки» (высшая степень секретности) характеризовали роль и место Политбюро в государственном управлении3. Это тем более важно, потому что именно в делопроизводстве осуществляются отношения руководства-подчинения, происходит реализация технологии власти, осуществляется ее важнейшая функция контроля, происходит регламентация всех звеньев власти, механизма управления. Иллюзии по поводу эффективности функционирования этой системы государственного управления были очень велики у сотрудников государственного аппарата и членов партии. Административная система управления советским государством, получившая дополнительную характеристику как командная, в полном объеме сложилась в 30-е − 40-е годы ХХ века, однако ее основополагающие характеристики получили апробацию в период гражданской войны и иностранной интервенции. Более того, иллюзии по поводу ее эффективности не только в военное, но и в мир1

Восьмой съезд РКП(б). Протоколы. М.1933. С. 413. Политбюро ЦК РКП(б)-ВКП(б). Повестка дня заседаний 1919-1952 гг. Каталог. Т. 1. М. 2000. С. 44. 3 Там же. С. 22, 26.

2

187

ное время оказались очень живучими в руководстве страной в период так называемой «социалистической реконструкции народного хозяйства». Анализируя причины крупнейшего внутриполитического кризиса в конце гражданской войны, лидер партии и страны В.И.Ленин считал, что главная причина его кроется в сложившейся системе государственного управления: «главным врагом является не Юденич, Колчак или Деникин, а наша обстановка, наша собственная среда»1. Уровень правопорядка в стране был очень низким, и его состояние накануне НЭПа В.И.Ленин оценил как «море беззакония»2. Не последнее место в этом определении положения вещей играло огромное количество (более 4 тысяч) нормативно-правовых актов, принятых в период гражданской войны. Причем большинство из них не именовалось законом в точном юридическом смысле, как писаный акт высшей юридической силы. Такое положение вещей усугублялось тем, что Конституция РСФСР 1918 г. довольно неопределенно высказывается о том, какой орган является правотворческим. Согласно Конституции эта функция принадлежала Съезду Советов, ЦИК и СНК. На практике же законодательствовать могли и президиум ВЦИК, и СТО, и ВСНХ, и отдельные народные комиссариаты со своими отделениями и управлениями, и различные чрезвычайные органы управления. При этом нормативно-правовые акты даже вторгались в ту сферу, которая должна быть урегулирована только законом. Постановление VII съезда Советов3 пыталось внести определенный порядок в этот процесс, высказавшись о необходимости утверждать все законодательные акты в СНК, но в то же время это говорило и о широкой предшествующей практике, вносившей неразбериху и путаницу в законодательство, когда принимались нормы по одним и тем же вопросам разными ведомствами, часто противоречащие друг другу. Еще одним существенным недостатком законодательного процесса того периода времени являлось крайнее упрощение порядка принятия и издания декретов и постановлений, что особо отмечалось как положительный момент 1

Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т.43, С.142. Там же. С.198. 3 СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 1. 2

188

идеологами советского государства1. Правда, с этой упрощенностью пытались бороться и в годы гражданской войны. Например, в декабре 1920 г. СНК издал декрет2, согласно которому законодательные и важнейшие правительственные предложения отдельных ведомств готовятся и вносятся в отдел законодательных предположений НКЮ, направляющий свое заключение в ведомство и СНК не позднее чем через три дня. Особенностью писаного права данного периода было то, что различие между законом и указом весьма трудно было провести и с точки зрения того, что законодательные постановления советской власти не имели какого-либо особого порядка их отмены. Один декрет мог отменять другой без особых условий и независимо от иерархии издающего и отменяющего органа. Существенное влияние на хаотическое состояние в правовой сфере оказывало отсутствие распределения правотворческой функции между центром и местами. В годы гражданской войны центральные органы власти пытались навести порядок в этом отношении, о чем говорит постановление СТО от 8 декабря 1918 г.3, которое отмечает факт издания местными органами декретов и законов, прямо противоречащих декретам центральной власти. Не улучшилось положение вещей и через пять лет, когда на местах в губерниях и уездах было принято слишком много актов, мало способствовавших советской власти4. Что касается процедуры опубликования правовых норм и вступления их в законную силу, то и здесь было достаточно много нарушений собственно юридической процедуры и практики, часто не укладываясь в общепринятые юридические схемы. По декрету СНК от 30 октября 1917 г.5 отдел законодательных предположений при СНК издает периодические сборники узаконений и распоряжений правительства, имеющих силу закона. Тот же декрет упоминает об опубликовании законодательных актов в «Газете рабоче-крестьянского правительства», впоследствии замененной «Известиями ВЦИК». По декрету СНК от 30 января 1918 1

Стучка П.И. Учение о государстве. М. 1922. С. 28. СУ РСФСР. 1921. № 2. Ст. 6. 3 СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 929. 4 Революционная законность, прокуратура и адвокатура. М. 1922. Кн. II. С. 34. 5 СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 12. 2

189

г.1 текст законодательного или правительственного акта, напечатанный в Сборнике узаконений рабоче-крестьянского правительства (СУ) считался аутентичным. Декрет СНК от 19 ноября 1918 г.2 предлагал печатать постановления отдельных наркоматов и ВСНХ в соответствующих ведомственных изданиях. Декрет этот был подтвержден декретом СНК от 8 октября 1920 г., согласно которому советские узаконения могли опубликовываться не только в «Известиях ВЦИК» и СУ, но и в «Экономической Жизни» и в органах народных комиссариатов. Начиная с 1921 г., постановления ведомств в СУ и в Известия ВЦИК попадали лишь в виде исключения. По вопросу о вступлении правовых норм в силу советское право первоначально усвоило систему, приурочивающую этот момент к опубликованию. На этой точке зрения стоит вышеупомянутый декрет от 30 октября 1917 г. и подтверждающий его декрет от 18 ноября 1917 г.3, и постановление ВЦИК от 23 ноября 1918 г.4 Позднее советская власть вернулась к системе, действовавшей в дореволюционной России: декретом СНК от 8 октября 1920 г.5 постановлено считать узаконения вступившими в силу на местах со дня получения соответствующих номеров «Известий» или СУ в ГИК или УИК. Исключение допущено для актов, вводимых в действие по телеграфу. Вступлению в силу правовой нормы в Советской России придавалось иное значение, нежели в современном государстве. Советская практика возвела в общее правило принцип обратной силы издаваемых советской властью декретов. Многочисленные акты совершенные советской властью, сопровождались в соответствующих постановлениях постоянной оговоркой о том, что все акты и договоры, когда-либо и кем-либо совершенные, признаются утратившими силу: например, декрет о лесах (ст. 4), о недрах земли (ст. 2), об отмене наследования (ст. X). Существенное отрицательное влияние на уровень законности в период гражданской войны имело и расхождение между тем, 1

СУ РСФСР. 1918. № 20. Ст. 309. СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 902. 3 СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 40. 4 СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 903 5 СУ РСФСР. 1920. № 84. Ст. 414. 2

190

что должно было быть на основе декретного права, и тем, что на самом деле имеет место. Допуская такое расхождение в пределах, когда это расхождение отвечает ее интересам, власть временами принимала меры к введению фактического беззакония в определенные границы. Уже в постановлениях VI Всероссийского Съезда Советов 1 содержится обращенный ко всем гражданам республики, всем органам и должностным лицам призыв к строгому соблюдению законов РСФСР. В развитие его, 8 декабря 1918 г. 2 издается постановление СТО о «точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти», Декрет СНК от 30 декабря 1919 г.3 устанавливает право граждан на жалобы на незаконные действия властей и порядок наблюдения за организацией во всех учреждениях приема жалоб граждан. В период 1917-1921 гг. в развитии советской политической системы шли два процесса: один был направлен на развитие прямой демократии и самоуправления трудящихся, другой – на усиление и укрепление государства. Непременным условием построения социализма большевики считали «диктатуру пролетариата», подразумевая под этим государственный аппарат, сформированный из рабочих города и деревни и осуществляющий социалистические преобразования. На деле было положено начало формированию системы, в которой государство контролировалось одной партией. В самой партии власть была сконцентрирована в руках узкой группы членов ЦК, все элементы политической системы постепенно были подчинены партии. При этом и государство и партия оказались в тисках бюрократизма, как и государственный механизм царской России, причем влияние чиновников старой школы было весьма ощутимым на всех этажах политической системы советской России. Анализ кадрового состава государственных служащих по месту их прежней службы, по социальному составу, по партийной принадлежности показывал следующее4. По первому показателю – ме1

СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908. СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 929. 3 СУ РСФСР. 1920. № 16. Ст. 91. 4 Ирошников М.П. Председатель СНК Вл. Ульянов (Ленин). Л. 1974. С. 346-370. 2

191

сто прежней службы служащими наркоматов стали люди, ранее работавшие в правительственных учреждениях – составляли от 10 до 20 процентов всего состава служащих в разных наркоматах; в частных фирмах и учреждениях – от 10 до 20 процентов; пришедшие из армии и флота – от 10 до 20 процентов; с партийной работы – от 3 до 10 процентов и учащиеся – до 3 процентов. По второму показателю – социальный состав – самую большую группу советских чиновников составляли бывшие служащие и представители интеллигенции – до 50 процентов, военнослужащие – от 12 до 20 процентов. А рабочие составляли от 3 до 10 процентов служащих в разных наркоматах. Выделялся из ряда только наркомат иностранных дел, где их было до 23,4 процента. По третьему показателю – партийная принадлежность – в госаппарате основную массу составляли беспартийные – от 31 процента в ВЧК по борьбе с контрреволюцией до 70 процентов в военном ведомстве и 92,4 процента в Главнефти ВСНХ. Таким образом, большое количество специалистов (интеллигенции) и служащих, работавших ранее в многочисленных частных и общественных учреждениях и на предприятиях, позволяло уменьшить использование «чистых» бюрократов из бывших правительственных учреждений. Но основную массу все-таки составляли бывшие старослужащие, то есть кадры буржуазного государственного механизма, что свидетельствует о чрезвычайной живучести бюрократии и ее приспособляемости. Преемственность между госаппаратом старым и новым оказалась значительно большей, чем это представлялось теоретикам социализма. Даже набор наркоматов почти не отличался от тех, которые были созданы Временным правительством. Из списка министерств Временного правительства исчезли только два – Министерство исповеданий и Министерство по делам Финляндии, а добавилось только одно – Наркомат по делам национальностей. Зато взамен этих двух ведомств появился малый Совнарком, который, как и малый Совет министров царского правительства, должен был разгрузить советское правительство от решения массы второстепенных дел. По содержанию (то есть по функциям) для советских наркоматов с самого начала была характерна еще большая, чем для старых министерств, всеохватность функций, стремление огосударствить 192

все отрасли, все области государственной жизни – от экономики до нравственности, чтобы управлять непосредственно не только всеми подведомственными этим наркоматам учреждениями, количество которых с каждым днем становилось все больше, но и вникать во все вопросы их деятельности. Ни одно учреждение, ни в центре, ни на местах, шагу ступить не могло без разрешения наркомата. Стремление власти подчинить государственному регулированию все и вся вызвало к жизни две тенденции. Во-первых, высокий темп количественного роста госаппарата, взятый сразу после Октября. За полгода центральный аппарат управления (без местных органов) вырос почти до 30 тысяч человек, а к 1922 г. перешагнул за миллион служащих. Содержание такого аппарата тяжелым бременем ложилось на и без того дефицитный бюджет. Во-вторых, номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров. Хотя официально (постановлением Оргбюро ЦК РКП(б)) номенклатура будет введена только в 1923 г., сам метод был заложен буквально в первые дни после революции. Эти два явления позднее легли в основание того, что условно будет названо административнокомандной системой управления. По качественным показателям кадры нового госаппарата не являлись новыми: сохранилась преемственность в использовании старых частей. Характерной чертой госаппарата того времени было прогрессирующее нарастание бюрократизма, присущее как старой, так и новой государственной системе. Возможность искоренения его в новом аппарате была иллюзией. Среди причин проникновения бюрократизма в советский аппарат можно назвать самые разные: огосударствление всего и вся, сверхцентрализация управления и, как ее следствие, разбухание управленческих кадров, использование старых чиновников и специалистов и др. Однако главной причиной была общая культурная отсталость широких народных масс, политическая и общая неграмотность взявших власть трудящихся, в силу которой они не могли исполнять сложнейшие функции государственного управления. Не могли они и выдвинуть из своей среды достаточное количество опытных организаторов и руководителей. То, что было менее заметно в верхнем звене управления – на уровне наркомов, среди которых порой встречались талантливые администраторы и управленцы, – ощущалось почти 193

как катастрофа в среднем и низовом звене управления. Кроме того, периодические мобилизации на фронт, на укрепление партийных органов или Советов вымывали из госаппарата даже те силы, которые имелись, что тоже способствовало сращиванию партийного аппарата с советским. Таким образом, ни в области экономики, ни в области организации власти и управления страной возникавшая новая государственность не может быть названа «диктатурой пролетариата». В период 1917-1922 гг. государственный строй, режим политической власти еще не определился, не устоялся. Он нес в себе самые разнородные черты: это был режим всевластия одной партии, постепенно устранявшей с политической арены все другие партии. Но в то же время рождалась сильная «министерская» (наркоматская) власть, подминавшая под себя все оперативное управление различными областями государственной жизни. Наряду с этим, в силу экстремальных обстоятельств, существовала еще одна «власть» – чрезвычайные органы и «чрезвычайщина» как метод управления государством. В итоге, не получилось «государства-коммуны», не получилось и «диктатуры пролетариата». Это признал В.И.Ленин в статье «Кризис партии» (январь 1921 г.): «Я должен исправить еще одну свою ошибку, – писал он. – Мне надо было сказать: «Рабочее государство есть абстракция. А на деле мы имеем рабочее государство, во-1-х, с той особенностью, что в стране преобладает не рабочее, а крестьянское население; и, во-2х, рабочее государство с бюрократическим извращением»1. Передачу управления народным хозяйством в руки беспартийных рабочих он назвал опасным синдикализмом, «демократией» до бесчувствия», которая уничтожает «тем самым необходимость в партии»2. В вопросе о том, в какую политическую систему трансформируется новая российская государственность, ясности пока не было, страна стояла на пороге новых перемен. Сложнейшая внутриполитическая и экономическая ситуация после победы Октябрьской революции выражалась в дальнейшем 1 2

Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 42. С. 239 Там же. С. 241, 243.

194

падении уровня промышленного и сельскохозяйственного производства, постепенном распаде органов власти в центре и на местах и, как следствие, в усилении центробежных сил, когда целый ряд территорий Российской империи начал заявлять о своей самостийности. К этому следует добавить и ухудшение криминогенной обстановки в стране, когда освобожденные из тюрем в ходе февральской революции преступники-профессионалы («птенцы Керенского») занялись грабежами, убийствами, насилием всякого рода. Углублял внутриполитическую обстановку и открытый саботаж чиновников царского государственного аппарата. Строительство нового по своей сущности государства осуществлялось впервые, в условиях полного отсутствия подобного опыта. Первыми шагами советского государства в реорганизации механизма власти, в том числе и власти исполнительной, стала попытка приспособления старого госаппарата, чиновничества к решению новых задач. Но формирование советского государственного аппарата на основе использования некоторых частей прежнего имело более широкие масштабы, чем предполагалось. Механизм исполнительной власти, в частности, включал в свой состав практически все те министерства и ведомства, которые существовали до революции, за исключением Министерства двора и некоторых других. Новые органы исполнительной власти строились фактически на принципах, унаследованных от старого царского аппарата. Причем новый государственный механизм включил в свой состав и те чрезвычайные органы власти, которые еще оставались после Февральской революции – имеются в виду те особые совещания, которые были образованы в 1915 г. и различные комитеты и совещания, возникшие после февраля 1917 г. Значительно в больших масштабах, чем это предполагалось раньше, был использован штат профессиональных чиновников-бюрократов в работе новых государственных органов. Охватившая с весны 1918 г. всю территорию страны гражданская война и иностранная военная интервенция чрезвычайно усилили централизм в построении органов исполнительной власти сверху донизу. Жесткая система главкизма, характеризующая этот период государственного управления, подавляла инициативу мест, жестко ограничивала самоуправление советских органов. 195

Централизованную систему органов исполнительной власти, построенной в соответствии с конституцией РСФСР 1918 г., дополняла система чрезвычайных органов власти от ВЧК по борьбе с контрреволюцией и саботажем до различных иных органов отраслевого или регионального масштаба, обладающих чрезвычайными полномочиями. Фактически это была система чрезвычайных органов исполнительной власти, главная цель которой состояла в том, чтобы, опираясь на жесткие методы принуждения, добиваться решения неотложных задач государства на важнейших направлениях внутренней и внешней политики. Таким образом, в годы гражданской войны была создана бюрократически централизованная система аппаратных структур. Система, которую возглавлял аппарат правящей партии, т.к. в годы гражданской войны превращение органов власти и управления в однопартийные усилился. Эту сложившуюся систему управления советским государством вполне можно было бы охарактеризовать как административно-командную. Более того, с полным основанием можно говорить о том, что победа в гражданской войне была в решающей степени обеспечена именно этой системой государственного управления, целый ряд элементов которой был напрямую заимствован из опыта царской России: это и чрезвычайные органы, и чрезвычайное законодательство и чрезвычайные меры обеспечения достижения политических целей. Само построение деятельности системы органов государственного управления было прямым продолжением опыта царской России. Это выразилось в создании системы легитимных органов в соответствии с государственноправовыми актами конституционного значения и обеспечении эффективности их деятельности путем предоставления особым чрезвычайным органам сверхлимитных полномочий. Эти органы образовывались на основе подзаконных актов и внутрипартийных распоряжений, которым придавалось государственно-правовое значение. Таким же продолжением опыта царской России было и смешение понятия и значения закона и административного распоряжения, недостаточно разработанных в теории права и правового регулирования дореволюционной России. Отрицая в своей деятельности по руководству страной опыт и 196

сущность буржуазного права, Советское государство, созданное на основе принципа объединения, а не разделения властей, издавало огромное количество нормативно-правовых актов, призванных вносить организующий момент в жизнь общества. Однако отказ от устоявшихся правовых порядков, процедур и средств правового регулирования привел к появлению такого количества нормативноправового материала, пользование которым было весьма проблематично. Все это отрицательно влияло на состояние правопорядка и законности в стране. Существенным недостатком, влиявшим на эффективность государственного управления, усиливавшим бюрократизацию государственного аппарата, был общий недостаточный уровень культуры и образованности населения, который отрицательно влиял на формирование профессионализма управленца. В программном документе – Конституции РСФСР 1918 г. − подчеркивается, что по сущности РСФСР – это государство диктатуры пролетариата. Данное утверждение вызывает сомнение, т.к. численность собственно пролетариата в России была ничтожно мала. Сложившееся государство можно было бы охарактеризовать как типичное переходное авторитарно-партийное государство с чрезвычайно сложной социально-политической структурой и в большой степени опирающееся в своей деятельности не на легитимные, а на чрезвычайные методы деятельности. Возможными вариантами развития такого государства могло быть либо следование в направлении обеспечения социального развития общества и формирования гражданского общества во всей его многосложности, либо это мог быть вариант ускоренной модернизации страны с жестким использованием властью методов принуждения, вплоть до прямого насилия.

197

Глава 4. Органы исполнительной власти советского государства в годы НЭПа §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа В 1921-28 гг. внутреннее положение советской России было крайне сложным. На экономическом и политическом положении страны серьезно сказывались последствия двух войн. Экономика находилась в упадке. По сравнению с 1913 г. в несколько раз сократилось производство продуктов и товаров, отвратительно работал транспорт. Существенными были материальные потери – интервенты разграбили и вывезли за границу 9240 пудов золота, 943 вагона различных ценностей1. Остановились многие фабрики и заводы, затоплены шахты и рудники. Разруха в промышленности и на транспорте, прекращение работы многих заводов и фабрик привели к сокращению численности рабочих, превращению части из них в кустарей, к уходу в деревню, к безработице. Перебои в снабжении продовольствием, топливом, предметами первой необходимости вызвали недовольство всего населения. Рабочие высказывались за ослабление ограничения мелкой торговли и обмена, за отмену заградительных отрядов, которые препятствовали ввозу в города продуктов, выменянных в деревне, их раздражало и отступление от эгалитаристского принципа военного коммунизма. Требования к уравнению в потребностях рядового и ответственного работника, как отмечалось на X съезда РКП(б), «проходит красной нитью по всем постановлениям и резолюциям беспартийных ораторов на любом рабочем собрании»2. Внутренний кризис в стране обнаружил недовольство и значительной части крестьянства – основного класса до и после революции. Оно в своей массе по-прежнему оставалось мелким, раздробленным, сохранило частную собственность на орудия и средства производства. После революции произошло «осереднячивание» бедноты, улучшилось материальное положение крестьян. Крестьяне, получив1

Богданов М. Разгром западно-сибирского кулацко-эсеровского мятежа. 1921. Тюмень. 1961. С.3. 2 Десятый съезд РКП(б). Март 1921. С. 291.

198

шие от новой власти землю, в годы гражданской войны выступали на стороне большевиков, потому что возвращение помещиков, угроза потерять землю, восстановление диктатуры белых генералов рассматривались ими как бóльшая опасность, чем диктатура большевиков. В то же время, очень остро воспринималась продразверстка и вызывала недовольство. Принудительные заготовки по уездам и деревням вели к отказам и сопротивлению крестьян, а с конца 1920 г. они стали перерастать в восстания, мятежи и политический бандитизм, охватившие целые районы страны. В декабре 1920 г. в Москве небольшая группа вышедших из партии эсеров выработала «основные положения» и начала агитацию по стране за создание союза крестьян. Крестьянские союзы возникли в Сибири, Тамбовской и других губерниях, на Северном Кавказе был создан «Союз трудовых земледельцев». Один из представителей Крестьянского союза нелегально направился за границу для образования представительства организации в других странах. В 1921 г. на всей территории страны зарегистрировано 139 случаев агитации за создание «Крестьянского союза», в 1923 г. – 543, а за первое полугодие 1926 г. – 7481. Но самые большие трудности были связаны с конфликтом между властью и значительной частью ее социальной базы. Это выразилось в мятежах, восстаниях, политическом бандитизме, массовом недовольстве политикой коллективизации и др. Деревня требовала создания Союзов трудового крестьянства для зашиты своих интересов, рабочие часто прибегали к забастовкам. В условиях, когда потеря власти большевиками становилась вполне реальной, X съезд РКП(б) в марте 1921 года принял резолюцию о замене продразверстки с крестьянских хозяйств натуральным налогом, что означало допущение и развитие рыночных отношений, призванных стимулировать восстановление и развитие экономики, причем экономики многоукладной. В условиях НЭПа допущение и развитие рыночных отношений в стране происходило в сложных условиях, т.к. в ходе революции в стране решался целый комплекс задач, стоявших перед разными социальными слоями, участвующими в революции – за социализм, за землю, за национальное освобождение. В то же время для един1

Крестьянская Россия. Трудовая крестьянская партия. Прага. 1928. С. 3-4.

199

ственной правящей партии главной была задача социалистических преобразований, а задачи демократического характера не были основными. Выступая на ХIII конференции РКП(б) И.В.Сталин говорил в связи с НЭПом: «демократии развернутой, полной демократии, очевидно не будет»1. Такая установка свидетельствует, что в политической области в условиях НЭПа большевики не стремились к сотрудничеству с другими партиями и политическими силами; а это не соответствовало новым условиям гражданского мира. Не способствовали этому и некоторые взгляды В.И.Ленина на перспективы использования принуждения в государственном управлении. В марте 1922 года в письме Л.Б.Каменеву он подчеркивал: «Величайшая ошибка думать, что нэп положил конец террору. Мы еще вернемся к террору и к террору экономическому. Иностранцы уже теперь взятками скупают наших чиновников и вывозят остатки России… Монополия [внешней торговли] есть вежливое предупреждение: … придет момент, я вас за это буду вешать»2. Для развития системы советского государственного управления важнейшее методологическое значение имела и еще одна мысль высказанная В.И.Лениным: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас в области хозяйства все есть п убличн о- правовое, а не частное. Мы допускаем капитализм только государства»3. Большевики были убеждены, что кризис политики «военного коммунизма» не означал еще провала коммунистической доктрины в том виде, как она виделась в нелегальный период подготовки революции, поэтому они и не пересматривали II программу коммунистической партии, принятую в 1919 году. В значительной степени в связи с этим НЭП не стал определяющей политикой в развитии всех сфер общественной жизни страны и не трансформировался в систему, с которой социалистическая перспектива выглядела бы совершенно иной. Наоборот, НЭП рассматривался как временное отступление. Общая концепция новой экономической политики отсутствовала. 1

Сталин И.В. Собр. Соч. Т. 6. С. 7. Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 44. С. 428. 3 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 44. С. 398. 2

200

В начале 20-х годов теоретическое осмысление развития революции в России принадлежало В.И.Ленину. В таких основополагающих вопросах, как диктатура пролетариата, руководящая и направляющая роль партии и др. он оставался на прежних позициях. Но по мере вхождения России в НЭП В.И.Ленин выступил инициатором определенной демократической коррекции политической системы общества. В последних своих статьях конца 1922 − начала 1923 годов, уже будучи тяжело больным, он высказался за «коренную перемену всей точки зрения нашей на социализм». Предложения, высказанные в этих статьях, содержали новое в управлении экономикой страны: использование в ней «оборота», «соревнования», т.е. рыночных механизмов; высказывалось намерение покончить с бесконтрольностью и безотчетностью политбюро РКП(б), провести разделение функций партийных и государственных органов. В 1923 году он характеризовал социализм как «... строй цивилизованных кооператоров при общественной собственности на средства производства»1. На ХII съезде партии (апрель 1923 г.) были попытки вернуться к последним работам В.И.Ленина, но руководители ЦК не смогли должным образом оценить суждения Ленина. Выступая перед съездом, И.В.Сталин заявил, что в последних работах Ленина, он ничего нового не нашел2. Многие в руководстве страны осознали бесперспективность жестко централизованного управления народно-хозяйственным комплексом, сложившимся в годы гражданской войны3. К числу таких ученых и государственных деятелей относятся А.Айхенвальд, П.Богданов, Н.Бухарин, А.Гинзбург, М. Гроссман, Ф.Дзержинский, А.Кактынь, X.Керве, А.Рыков, Г. Сокольников и многие другие, которые поняли значимость таких мощных факторов экономического роста, как материальная заинтересованность и хозяйственная свобода предприятий4. Они достаточно жестко критиковали политику «военного коммунизма», ставшую, по их мнению, тяжелым 1

Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 34, С. 192; Т. 45. С. 373 Вопросы истории. 1988. № 9. С. 14-16. 3 Крицман Л. Героический период Великой Русской революции. Опыт анализа так называемого «военного коммунизма». Изд. 2-е. М.; П. 1926. С. 205. 4 May В. Реформы и догмы. 1914-1929. С. 98 2

201

уроком для общества. Основным критерием любых хозяйственных мероприятий, по их мнению, должно быть «развитие производительных сил страны и увеличение суммы хозяйственных благ»1. Причину краха экономической политики 1918-1920 годов они видели в отсутствии заинтересованности работников в увеличении производительности труда, в развитии производительных сил. Поэтому необходима принципиально новая система, основанная на слиянии личных и общих (общественных) интересов. При построении новой системы хозяйствования централизованное государственное управление необходимо обязательно сочетать с рыночными институтами, развитием инициативы и предприимчивости2. Одним из наиболее последовательных приверженцев идеи экономической свободы и конкурентно-рыночных форм хозяйствования, сочетаемых с энергичным воздействием государства на ход экономических процессов с 1921 года, становится А.И.Рыков. Выступая на IV Всероссийском съезде Советов Народного Хозяйства (май 1921 г.), он критиковал прежние методы управления экономикой. В новых условиях, считал он, необходима система, в которой конкуренция заняла бы достойное место3. Выступая на XII съезде РКП(б), он признавал, что «управлять страной, которая насчитывает более 130 миллионов жителей, которая охватывает одну шестую часть суши, управлять ею из Москвы, на основе бюрократического централизма, невозможно»4. Сторонники предоставления местным органам и предприятиям большей экономической свободы считали, что основной принцип построения новой системы управления должен состоять «в сочетании руководящей и регулирующей роли государства с хозяйственной самостоятельностью и инициативой первичных промышленных ячеек»5.

1

Керве X. Социалистическое хозяйство или бюрократическое хозяйство чиновников // Труд и хозяйство. 1921. № 7-8. С. 1-2. 2 Там же. С. 3. 3 Рыков А.И. Статьи и речи. Т 2. М.; Л. 1928. С. 46. 4 Там же. С. 139. 5 Гинзбург А. К вопросу о производительности труда и заработной плате в промышленности. М. 1924. С. 89.

202

Серьезно осложняло выработку концепций государственного управления борьба в высшем руководстве за политическую власть, происходившая в 20-е годы, которая приняла характер противоборства между различными течениями в партии: правыми, левыми и центром. В социально-экономической области «левые» стояли за усиление планового руководства государственного сектора, за более быстрые темпы развития промышленности, за увеличение налогообложения зажиточных слоев деревни. Лидером «левых» выступал Л.Д.Троцкий, затем к нему присоединились Г.Е.Зиновьев и Л.Б.Каменев. «Правые» в лице Н.И. Бухарина, А.И.Рыкова, М.П.Томского, М.И.Калинина выступали за ограниченное плановое вмешательство в экономику, экономически обоснованные темпы индустриализации, умеренное обложение деревенской верхушки. «Центр» в лице И.В.Сталина и его сторонников лавировал между «левыми» и «правыми» в зависимости от политической конъюнктуры и ситуации в стране и теоретических нововведений не выдвигал1. На XII съезде партии (апрель 1923 г.) большинство делегатов склонялось к более либеральной хозяйственной модели. Поэтому политические решения 1923-1924 годов ориентировали на поиск целостного хозяйственного механизма, в первую очередь, в государственном секторе. Предполагалось «овладеть законами рынка и умело пользуясь их действием... победить нэп ее же методами»2, «…научиться согласовывать элементы государственного хозяйства в их взаимодействии как между собой, так и с рынком»3. Это стимулировало теоретические поиски путей решения проблемы. Теоретические концепции обсуждались в различных ведомствах, публиковались на страницах печати. Одна из первых теоретических дискуссий, которая пыталась определить сущность и перспективы новой системы хозяйства, прошла в начале 1923 года в Коммунистической академии. Дискуссия 1923 года выявила определенные теоретические подходы к пониманию НЭПа. Е.А.Преображенский предложил рас1

Вопросы истории КПСС//1988. № 8. С. 16. ХП съезд РКП(б). Стен. Отчет. М. 1968. С. 343, 353-357, 376. 3 ХШ конференция РКП(б). Бюллетень. М. 1924. С. 213.

2

203

сматривать НЭП как товарно-социалистическую экономику, подчеркивая, что этот термин лучше определяет суть проблемы1. В.П.Милютин склонен был, как и Н.И.Бухарин, рассматривать государственное хозяйство диктатуры пролетариата как «государственный социализм»2. Эти оценки обсуждались и на XII съезде партии. Выступившие на съезде делегаты подчеркивали, что место НЭПа в процессе перехода от капитализма к социализму не определено3. Предлагалось сформировать специальную комиссию с целью разработки теоретической платформы о соотношении НЭПа и социализма. Но такая комиссия на съезде не была создана, а были приняты решения, нацеливающие на поиск и установление правильных соотношений плана и рынка4. В конце 1923 года против точки зрения, которая противопоставляла плановое хозяйство товарному, выступил В.А.Базаров5. Соглашаясь с тезисом, что социализм будет «законченным плановым хозяйством», В.А.Базаров видел в сочетании товарного рынка и планового хозяйства диалектическое, движущее к социализму противоречие, а НЭП с наличием рынка и системой хозрасчета в госпредприятиях – основной предпосылкой для успешного планирования. В 1924 году В.А.Базаров предложил концепцию понимания социалистических перспектив страны через развитие разнообразных хозяйственных форм, в том числе и через привлечение иностранного и частного капитала6. Теоретические дискуссии о сущности новой экономической политики как о периоде первоначального социалистического накопления проходили в 1924-1925 гг. В зависимости от понимания методов социалистического накопления оформлялись два подхода к решению этой проблемы: более гуманный, эволюционный и более жесткий, основанный на классовом, антагонистическом прин1

Вестник социалистической академии//1923. № 2. С.181-185. Там же. С. 167-168. 3 XII съезд РКП(б). Стен, отчет. М, 1968. С. 141-142, 383-384. 4 Там же. С. 667; КПСС в резолюциях. Т.З. С. 57-63. 5 Базаров В.А. «Ножницы» и плановое хозяйство //Экономическое обозрение. 1923. № 11. 6 Базаров В.А. К вопросу о хозяйственном плане //Экономическое обозрение. 1924. № 6. С. 33. 2

204

ципе. За эволюционный подход выступали Н.И.Бухарин, В.А.Базаров, А.М.Гинзбург, Н.Д.Кондратьев, М.П.Рудаков, Л.Н.Юровский и ряд других экономистов. Н.Д.Кондратьев считал, что необходимость соединения плана и рынка диктуется всей системой народного хозяйства в годы НЭПа, так как на основе конкурентно-рыночных отношений функционировали предприятия частного и кооперативного секторов хозяйства, а рынок был связующим звеном и для госпромышленности. Наличие рынка и анализ его законов он рассматривал как предпосылку для научного планирования. В зависимости от формы собственности он дифференцировал регулирующую роль государства: руководство государственным сектором и регулирующее воздействие на частнопредпринимательские формы хозяйства1. М.П.Рудаков, развивая теорию и практику управления, идеи научной организации труда и рационализации производства, пытался «увязать» план с хозрасчетом2. Л.Н.Юровский писал о необходимости признать и принять НЭП как новую форму хозяйствования – товарносоциалистическую, понимая под эти термином наличие сильной государственной власти и развитие имеющихся товарных форм, закономерности эволюции которых надо познавать3. Во время дискуссии 1923-1924 годов с «левой» троцкистской оппозицией о соотношении плановых и рыночных методов руководства народным хозяйством, Н.И.Бухарин видел путь к социализму через укрепление ряда рыночных механизмов: завершение денежной реформы, проведение политики низких и стабильных цен, нормализации товарооборота и укрепления смычки города с деревней; и уже на основе накопления как в социалистической промышленности, так и в крестьянском хозяйстве считал возможным идти к плановому хозяйственному руководству и к социализму4.

1

Кондратьев Н.Д. План и предвидение //Пути сельского хозяйства. 1927. № 2. С. 5-6. 2 Рудаков М.П. Учетно-плановая система управления. М. 1924. 3 Юровский Л.Н. К проблеме плана и равновесия в советской хозяйственной системе //Вестник финансов. 1926. № 12. 4 Бухарин Н.И. К критике экономической платформы оппозиции //Избранные произведения (ЭН). М. 1990.

205

Оппозиция видела путь к плановому хозяйству в планомерном развитии госпромышленности и насыщении рынка товарами и на этой основе предполагала достичь нормализации экономических отношений с крестьянством и установления смычки. Акцент оппозиция делала на повышении роли Госплана и усилении планового руководства1. Весной 1925 года Бухарин выпустил в свет книгу «Путь к социализму и рабоче-крестьянский союз». Если кратко сформулировать некоторые положения о судьбе НЭПа и перспективы ее перехода от основ к системе, то они выглядят следующим образом: а) гармонизация и затухание классовых противоречий, б) изменение форм, перенесение их в среду рыночной экономики и на поле конкуренции, в) вытеснение и преодоление враждебных социализму хозяйственных форм на основе роста и усиления социалистических предприятий, г) втягивание крестьянства в новый строй, в том числе кулачества, с помощью коллективизации и кооперации, д) полный отказ от административного зажима, методов команды и приказа и решительный, полный и безоговорочный переход к методам убеждения2. Конец дискуссии об определении сущности НЭПа положил XIV съезд партии (декабрь 1925 г.). Острая дискуссия с «новой оппозицией» по вопросу о возможности построения социализма в стране на съезде была дополнена еще двумя принципиально важными вопросами: вопросом о дальнейшей судьбе НЭПа и вопросом о природе госпромышленности, социалистическая или госкапиталистическая она в своей основе3. Были отвергнуты все точки зрения на госкапитализм, кроме одной, в соответствии с которой главной была принадлежность промышленности государству и отсутствие эксплуатации одного класса другим4. Решения XIV съезда показали, что руководство партии не собиралось долго задерживаться на этапе переходного периода и пото1

Преображенский Е.А. Экономические кризисы при нэпе. М. 1924.; XIII съезд РКП(б). Стен. отчет. М. 1963. С. 153-156, 187-194. 2 См.: Правда//1925. 1 апр.; Бухарин Н.И. Избранные произведения. М. 1988. С. 122-125. 3 XIV съезд ВКП(б). Стен. отчет. М-Л. 1926. С. 31, 102, 105, 109. 4 XIV съезд ВКП(б). Стен. отчет. М-Л. 1926. С. 31, 252, 478-479, 494-497.

206

му не заинтересовано в глубокой теоретической разработке проблем переходной экономики в целом и госкапитализма в частности. XIV съезд партии (декабрь 1925 г.) взял курс на изменение структуры экономики1, на вытеснение частного капитала через «рост социалистической промышленности» и кооперирование крестьянских хозяйств. Развитие товарооборота теперь ставилось в зависимость от развития промышленного производства и финансовых возможностей государства. Количественное расширение госсектора, плановое централизованное воздействие на все народное хозяйство стали рассматривать как приближение к социализму. При этом руководство страны переоценивало зрелость социалистических элементов в экономике (безоговорочное признание государственных предприятий последовательно социалистическими, преувеличение степени «социалистичности» реально существовавших кооперативных форм и т.п.). Более того, в 1925 году была отменена натуральная форма продналога, которая гарантировала продовольственное снабжение городов и армии. Таким образом, товарно-денежные отношения между городом и деревней в денежной форме были поставлены в зависимость от стихии рынка. НЭП менял не только подход к организации экономики страны, но и требовал создания такого правового порядка, при котором обеспечивались права всех физических и юридических лиц, выступающих на рынке, независимо от общественно-экономического уклада. Рыночные отношения с их практикой заключения договоров (купли-продажи, подряда, мены, залога и т.д.) требовали детального правового регулирования со стороны государства, соблюдения достигнутых соглашений, юридических гарантий равноправных отношений, что требовало переработки всего законодательства. Демократическая коррекция всей общественной жизни страны предполагала изменение метода государственного руководства: от целесообразных к основанным на законе. В большинстве публикаций начала 20-х годов подчеркивается мысль о том, что переход к НЭПу в сфере государственного управления означает укрепление революционной законности, без которой осуществить НЭП было 1

КПСС в резолюциях. Т.З. С. 429.

207

невозможно. Многие авторы биографических работ о В.И.Ленине свидетельствуют1, что именно от него исходили самые важные инициативы по укреплению законности в стране, именно ему принадлежит краткая формула революционной законности: «соблюдать свято законы и предписания Советской власти и следить за их исполнением всеми»2. Однако ни он, ни его соратники не проводили разницы между законом как результатом деятельности высших органов законодательной власти и распоряжениями или декретами высших органов государственного управления, что вытекало из их отрицания принципа разделения властей и опыта гражданской войны по применению репрессий и террора. Даже провозгласив гражданский мир и путь реформ, он не отказался от возможности применения террора в будущем, предложив «открыто выставить принципиальное и политически правдивое (а не только юридически-узкое) положение, мотивирующее суть и оправдание террора, его необходимость, его пределы. Суд должен не устранять террор; обещать это было бы самообманом или обманом, а обосновать и узаконить его принципиально, ясно, без фальши и без прикрас»3. Проведение в жизнь этих и других жестких классовых установок делали проблематичным установление законности как таковой, представляющей собой особый режим общественной жизни, характеризуемый верховенством закона, безусловным исполнением его требований, как гражданами, так и должностными лицами государства, а также существованием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и защиту личности от произвола. В то же время законность означает точное и полное выражение права в законе и его осуществление в практической деятельности всех субъектов права4. При таком ее понимании, законность становится 1

Чхиквадзе В. М. Вопросы социалистического права и законности в трудах В.И. Ленина. М. 1960; Шапко В.М. В.И. Ленин – создатель социалистической законности. М. 1965; Роль В.И.Ленина в становлении и развитии советского законодательства. М. 1970; Самошенко И.С. В.И. Ленин о социалистической законности // Ученые записки ВНИИ советского законодательства. Вып. 21. М. 1970; В.И.Ленин о демократии и законности. М. 1970; Алексеев Н.С., Лукашевич В.З. Ленинские идеи в советском уголовном судопроизводстве. Л. 1970. и др. 2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т.39. С. 155. 3 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. C. 191. 4 Червонюк В.И. Теория государства и права. М. 2006, С. 580.

208

важнейшей характерной чертой государственного режима того или иного государства. Однако у руководства страны в то время не сложились общие взгляды на роль и значение законности как метода осуществления государственной власти. Спектр суждений был достаточно широк. Н.И.Бухарин считал, что следует «скорее переходить к более «либеральной» форме соввласти: меньше репрессий, больше законности, больше обсуждений, самоуправления»1. Председатель ВЦИК М.И.Калинин говорил: «Мы хотим законность сделать фактором государственного строительства»2. Член Президиума ЦКК А.А.Сольц считал, что главная задача состоит в том, «чтобы за всеми слоями населения обеспечить те права, которые мы считаем необходимым ему обеспечить в интересах нашего строительства»3. Представления И.В.Сталина о законности носили весьма поверхностный характер. Так, летом 1924 года он отметил, что пролетарская законность имеет решающее значение для работы госаппарата4. Противоречивые взгляды высказывали многие руководители. Л.Б.Каменев в 1922 году доказывал невозможность построения советской власти на основе строгого соблюдения законности 5. В марте 1923 года член ВЦИК Н.Осинский рекомендовал превратить Совнарком (правительство) из законодательного органа исключительно в распорядительно-управляющий, а всю законодательную работу сосредоточить только во ВЦИК6. Фактически это было предложением отделить исполнительную власть от законодательной, носившим принципиальный конституционный характер. Однако Л.Б.Каменев увидел в нем «самолюбование юридическими формулами и рациональными конструкциями…», «… партия не позволит под видом такой «рационализации» проводить политиче1

Вопросы истории КПСС//1988. № 11. С. 43. Калинин М.И. О социалистической законности. М. 1959. С. 115; Советская юстиция//1922. № 20.С. 12. 3 Четырнадцатая конференция Российской коммунистической партии (большевиков). (Стенографический отчет). М-Л. 1925. С. 253. 4 Сталин В.И Собр. соч. Т. 6. С. 249. 5 Курицын В.М. НЭП и революционная законность // Вопросы истории. 1967. № 9. C. 75. 6 Правда//1923. 24 марта. 2

209

скую ревизию ленинизма»1. Л.Б.Каменева поддержал Г.Е.Зиновьев, утверждавший, что «пропаганда главенства для Советов не ЦК, а ВЦИК, есть формула освобождения их от партийного руководства, смягчения партийной диктатуры и даже замены её «трудовой демократией»2. Проведение курса на укрепление законности оживило ее теоретико-правовое осмысление. В многочисленных дискуссионных статьях в юридических журналах того времени нашли отражение различные взгляды на правопорядок и законность в России 20-х годов. Одни считали, что только переход к НЭПу, к допуску частно-хозяйственного сектора сделал возможным и необходимым ее развитие и укрепление3. Д.И.Курский назвал требование об укреплении революционной законности «тоской по буржуазной законности»4. Известный философ, историк и экономист В.Н.Сарабьянов утверждал, что вообще незачем разрабатывать новое законодательство, и тем более «не может быть и речи о статьях закона, защищающих право на какие бы то ни было виды... частной собственности...». По Сарабьянову, декреты Советской власти – «не законы, не правовые нормы, а боевые приказы и распоряжения, передаваемые по прямому проводу». Суд должен руководствоваться не законом, а «голосом революционной совести»5. Член коллегии НКЮ А.Г.Гойхбарг возражал против термина «право» и считал, что при социализме права быть не может, а есть только технические и организационные правила, временно и вынужденно применяемые в переходную эпоху. По его мнению, ГК РСФСР должны регулироваться только допускаемые в НЭПе буржуазные отношения, частногражданский оборот6. Некоторые авторы считали, что «законность, как правомерность общественной жизни, есть система устроения общественного бытия, эмпирический закон, указывающий исторический путь общественной жизни культурных 1

Правда//1923. 24 марта Правда//1923. 27 марта. 3 См.: Тоцкий Н. Право и революция //Право и жизнь. 1922. Кн. 1. С. 9-11. 4 Известия//1921. 2 июля. 5 Народное хозяйство//1921. № 8-9. С. 32-33. 6 Курицын В.М. НЭП и революционная законность//Вопросы истории. 1969. № 9. С. 68,69.

2

210

народов, независимо от экономических форм и политических условий их существования»1. С этой точки зрения, объективной стороной права является не классовая политика, а стабильная система правовых норм, и потому законность является внеклассовой. Интересные взгляды прослеживались в многочисленных работах ведущих правоведов страны, таких как П.И.Стучка, Н.В.Крыленко, Е.Б.Пашуканис, М.С.Строгович и др. В работах этих авторов были сформулированы положения о классовом характере законности, ее соотношении с демократией, роли в социалистическом строительстве и т.д. Например, Н.В.Крыленко определял законность как «требование исполнения и разумного проведения в жизнь революционной законности, т.е. законов, установленных революцией, всем обществом в целом и каждым гражданином в отдельности»2. П.И.Стучка отмечал, что победа пролетарской революции дает силам революции новое мощное орудие – государственную власть, что создает возможность воздействовать на ход развития и в правовом порядке3. Взгляды на право и законность как на уступки, связанные с НЭПом, как на какие-то юридические пережитки буржуазного строя, которые по мере развития социализма будут якобы ограничиваться и отмирать, проявились и в дискуссии о соотношении целесообразности и законности, при этом предпринимались попытки сочетать и синтезировать оба принципа как в области правотворчества, так и правоприменения. Член коллегии НКЮ Я.Н.Бранденбургский писал: «Революционная законность не исключает революционной целесообразности, а должна комбинировать с ней, чтобы достичь той цели, которая перед ней поставлена развитием нашей революции»4. Однако вопрос о соотношении этих двух категорий так и остался открытым , что, в свою очередь, свидетельствовало об идеологизированных взглядах многих советских юристов 20-х годов на законность и правопорядок.

1

Право и жизнь//1922. Кн. 1. С. 3. Крыленко Н.В. Что такое революционная законность. М. 1927. С. 29. 3 Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига. 1964. С. 474, 482. 4 Еженедельник советской юстиции (ЕСЮ)//1922. № 31-32. С. 7. 2

211

В процессе укрепления законности в нашей стране в 20-е годы выделяется несколько этапов. В период 1921-1923 гг. руководство страны определилось с законодательством, его пределами и рамками, структурой и формами правоохранительных органов. Тогда же были ликвидированы последние антисоветские выступления, угрожавшие существованию самой власти, установлен определенный правопорядок. В период 1923-27 годов процесс укрепления законности последовательно развивался. Но он имел целый ряд особенностей и проходил весьма противоречиво. Требуемый правопорядок насаждался чаще всего сверху. В каждом звене партийного и государственного аппарата законность стала применяться только к низовому уровню, а на своем уровне она воспринималась зачастую скептически. На местах в распоряжении населения действенных рычагов, способных защитить правопорядок, было крайне мало. Сказывались слабая правовая осведомленность людей, административный произвол и пережитки «законности» периода гражданской войны. Несмотря на многие сложности и противоречия, к 1927 году в стране были заложены основы такого правопорядка, для которого характерными были регулярные съезды советов, обычные и пленарные заседания исполкомов и их отделов. В ходе их работы рассматривались многочисленные вопросы по всем направлениям деятельности, в том числе касающиеся установления и поддержания правопорядка. Советы издавали обязательные для всего населения постановления, позволявшие регулировать отношения в регионе на основе закона с учетом местных особенностей и т.д. Систематически публиковались отчеты правительства Союза ССР и Российской Федерации, Верховного Суда и Прокурора республики, органов НКВД РСФСР, статистические сборники, в которых имелся раздел, освещающий положение правоохранительных органов и борьбу с преступностью. Издавалось большое количество общесоюзных и российских юридических журналов. В 1927 году Н.И.Бухарин писал: «Никогда пролетариат не имел такого доверия к нашей партии, как сейчас. Никогда крестьянство в своей массе не было так «советски» настроено, как в настоящее время. Никогда советская власть не была так внутренне прочна, как в данный момент. И никогда не было так мало репрессивных воздействий, как в 212

текущий год нашей жизни... Мы переходим все быстрее на точку зрения революционной законности... Это видит всякий, кто следит за нашим законодательством, за судебной практикой, за выборными компаниями в Советы»1. Под влиянием курса на укрепление законности в середине 20-х годов некоторые правоведы стали склоняться к мысли о возможности построения социалистического правового государства в стране. Наиболее полно их взгляды выразил А.В.Малицкий. Он писал: «Советское государство – есть государство правовое, осуществляющее свою деятельность в условиях правового режима, где каждый орган власти в исполнении своих общественных функций, своих должностных актов подчинен закону»2. Другими словами, процесс развития советского государства от диктатуры пролетариата до ее отмирания виделся в освобождении его от насилия, а не в расширении его применения. В 1927 году Н.Н.Полянский оценивал политику укрепления законности как «господство объективного правопорядка», как торжество «идеи ограничения власти правом». Само понимание сути и задач законности в период НЭПа пришло к середине 20-х годов. Это нашло отражение в двух фундаментальных законодательных актах о судоустройстве Союза ССР и РСФСР, в которых были сформулированы задачи советского правосудия в этой области: а) ограждение завоеваний пролетарской революции, рабоче-крестьянской власти и правопорядка, ею установленного; б) защита интересов и прав трудящихся, и их объединений; в) укрепление общественно-трудовой дисциплины и солидарности трудящихся: г) осуществление революционной законности в личных и имущественных отношениях граждан3. Все это позволяет утверждать, что в 1925-1926 годах произошла определенная либерализация режима по основным направлениям развития: в экономике, политике и идеологии. Теоретическое переосмысление проблем совершенствования административно-правового регулирования общественных отно1

Бухарин Н. В защиту пролетарской диктатуры. М-Л. 1928. С. 56. Малицкий А. Советская конституция, М. 1924. С. 27. 3 СЗ СССР//1924. № 22. Ст. 202; СУ РСФСР// 1928. № 117. Ст. 722. 2

213

шений в России 20-х годов велось с учетом богатого дореволюционного опыта русских административистов. Развитие теории российского административного права в начале ХХ века было неразрывно связано с именами таких выдающихся ученыхюристов, как И.Т.Тарасов, В.В.Ивановский, В.Ф.Дерюжинский, Э.Н.Берендтс, А.И.Елистратов, которые в своих трудах обосновали переход от полицейского права к административному и теоретически разработали основы нового понимания этой отрасли. И.Т.Тарасов научно обосновал само понятие новой отрасли – административное право, ввел в понятийный аппарат новой отрасли права понятие «исполнительная власть», которая была проанализирована им как центральный институт административного права. Характеристика исполнительной власти как ветви государственной власти логически привела его к различию между законом и распоряжением. Закон – это согласованная воля всех граждан страны; распоряжение, как акт управления – воля органа исполнительной власти, издавшего данное распоряжение. Распоряжения – это всего лишь одна группа актов управления. Распоряжение опирается на закон, издается на его основе и во исполнение его, заключает в себе часть воли закона, нормативно по природе. Характеристику исполнительной власти дополняла характеристика административного принуждения, которое составляет присущий исполнительной власти элемент. Исполнительная власть осуществляет власть принудительную через полицию, которая структурно складывается из мер дисциплинарного, административного и уголовного воздействия. Важнейшее место в административном праве, по его мнению, занимает институт обеспечения законности в государственном управлении. При этом он считал, что исполнительная власть может рационально и законно функционировать лишь при наличии системы контрольно-надзорных органов, включающей контрольную деятельность государственных органов за решениями администрации и полиции, надзорную деятельность прокуратуры, контроль общих судов при рассмотрении должностных преступлений, право граждан обжаловать незаконные действия администрации в вышестоящие органы, административную юстицию, т.е. систему специальных административных судов, рассматривающих

214

административные иски граждан по поводу нарушения их прав администрацией. В сочинениях ученых-административистов В.В.Ивановского1, В.Ф.Дерюжинского2, Э.Н.Берендтса3 и А.И.Елистратова4 идеи И.Т.Тарасова были не только научно признаны, но и продолжены путем исследования новых правовых конструкций и институтов административного права, принадлежащих к ее Общей и Особенной частями. В Общей части рассматривались три группы вопросов: система органов исполнительной власти (органов управления), формы административной деятельности и административная юстиция. В Общей части просматривался раздел, в котором исследуются нормы административного права, административные правоотношения, сущность государственного управления. Особенная часть строилась по отраслевому принципу, включая в себя управление экономикой, военным делом, финансами, просвещением, социальным обеспечением и т.д. Новым в системе складывающейся науки административного права стал раздел о формах административной деятельности. К таким формам относили административные акты с их подразделением на нормативные распоряжения и индивидуальные предписания, и административное принуждение. Исследовался еще один новый правовой институт административного права – институт государственной службы. Ранее этот институт находился в составе государственного права. Новым в административном праве было стремление юридически обосновать новые отношения между государственной властью и гражданином: должностное лицо рассматривалось как субъект административного права, на которого возложена обязанность общественного служения; гражданин наделяется правомочием требовать услуги со стороны должностного лица и обжаловать его незаконные действия в судебном органе. Эти положения вошли органичной частью в систему административного права, представленного в работах А.И.Елистратова, который выпустил обобщающую работу 1

Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань. 1904. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг. 1917. 3 Брендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Ярославль.1898. 4 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М. 1917. 2

215

по административному праву в 1917 году, накануне Октябрьского переворота1. В ней он представил для обсуждения свою систему административного права, в Общую часть которой включил особенности правоотношений в сфере государственного управления; анализ юридических актов публичного права; систему административных учреждений России; институты защиты публичного права и важнейший из них – институт судебного обжалования актов государственного управления. В Особенную часть А.И.Елистратов включил регулирование личных, вещных и обязательственных публичных прав граждан2. Основные положения своей теории административного права А.И.Елистратов активно разрабатывал и развивал уже в послеоктябрьский период, стремясь теоретически осмыслить изменения, произошедшие в государственном управлении советской России. Надо отметить, что не все ученые-административисты заняли конструктивную позицию научного переосмысления процессов в области административно-правового регулирования общественных отношений в новой России. Например, В.Ф.Дерюжинский не принял советскую власть и открыто критиковал ее, видя будущее России на путях конституционно-монархической формы правления3. Разработка основных начал советского административного права отражена в обширной библиографии и представлена целым рядом исследований, опубликованных в центральных и местных журналах в этот период. В многочисленных публикациях авторы анализировали основные традиции и тенденции развития административно-правовой мысли и административно-правового регулирования как в западноевропейских странах, так и в дореволюционной России. С точки зрения общей теории права рассматривали закономерности развития основных институтов административного права, стремились объективно раскрыть особенности развития советского административного права, весьма активно и продуктивно разрабатывали вопросы системы и структу-

1

Елистратов А.и. Основные начала административного права. М. 1917. Там же. С. 64-65. 3 Дерюжинский В.Ф. О гражданском долге и демократии. Ростов-на-Дону. 1919.

2

216

ры советского административного права в его взаимосвязи с другими отраслями. Проблемы, связанные со строительством местных советов, в особенности проблема советского централизма и децентрализации, нашли свое отражение в работах М.Владимирского и Л.М.Кагановича1. Местное управление рассматривалось в работах А.И.Елистратова, Г.С.Михайлова и В.Н.Беляева2. В разработке проблем районирования в РСФСР следует отметить работы А.Н.Колесникова и В.П.Дурденевского3. Формы административной деятельности, анализировались в статьях А.Н.Колесникова, В.Л.Кобалевского и А.М.Турубинера, В.А.Власова и др.4 Проблеме укрепления революционной законности были посвящены работы К.А.Архипова, В.Яхонтова, В.Дябло и Носова5. Вопросы дисциплинарной ответственности служащих и рационализации госаппарата анализировалась в ряде работ А.Н.Колесникова, Э.К.Дрезена и М.П.Рудакова6. Общие проблемы развития административного права рассматривались в работах Н.П.Карадже-Искрова, 1

Владимирский М. Организация советской власти на местах. М. 1921.; Каганович Л.М. Местное советское самоуправление. - М. 1923., Его же. Улучшение работы советов в деревне. М. 1924. 2 Елистратов А.И. Старая и новая волость//Власть советов. 1924, № 6.; Михайлов Г.С. Местное советское управление; Беляев В.Н. Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти// Советское право. 1927, № 1. 3 Колесников А.Н. Административное деление территории РСФСР. М. 1922 ., Его же. Районирование и улучшение государственного аппарата. М. 1927., Дурденевский В.П. О «соответствии» административно-территориальных единиц//Советское право. 1926. № 6. 4 Колесников А.Н. Обзор декрета 27/VII-1922 г. и обязательных постановлений за 1922 г.//Власть советов. 1923. № 8-9; Кобалевский В.Л., Турубинер А.М. Об обязательных постановлениях и Уголовном кодексе//Вестник советской юстиции. 1923. № 1.; Власов В.А. Обязательные постановления местных органов советской власти//Советское право. 1927. № 4., Его же. Ведомственные обязательные постановления//Административный вестник. 1927. № 1 и 2. 5 Архипов К.А. Закон в советском государстве. М. 1926.; Яхонтов В. О революционной законности//Советское право». 1926. № 1.; Дябло В. Буржуазная законность, советская законность и революционная целесообразность//Советское право. 1926. № 6.; Носов К вопросу о теории советской административной юстиции//Советское право. 1925. № 4. 6 Колесников А.Н. Советское строительство. М. 1926.; Дрезен Э.К. Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений. М. 1927.; Рудаков М.П. Учетно-плановая система управления. М. 1924.

217

А.И.Елистратова, В.Кобалевского и А.Ф.Евтихеева1. Анализу системы советского административного права посвящены публикации А.М.Турубинера, А.Н.Одарченко, и А.Горбунова2. В трудах советских юристов 20-х годов период «военного коммунизма» анализировался как период расширения планового начала, когда государственная власть берет на себя организацию всей хозяйственной и культурной жизни путем централизации и регламентации всей жизни страны. Это означало необычайное развитие публичного права, в особенности административного права, которое понималось в тот период как синоним советского права вообще. После введения НЭПа государство расширяет пределы частного оборота, укрепляет централизацию, сокращает исключительные полномочия органов государственной власти, подвергает более точной регламентации их деятельности. Изменяется весь характер административного права. Однако основные его принципы остаются неизменными. Среди них можно выделить следующие. Ведущим в нем остается публично-правовое начало, а частное гражданское правовое регулирование допускается только тогда, когда этого требует охрана интересов государства и трудящихся. Еще одним ведущим принципом административно-правового регулирования остается отказ от принципа разделения властей и, прежде всего, отделения законодательной власти от исполнительной, в связи с чем нет необходимости в создании системы сдержек и противовесов в деятельности отдельных ветвей власти3. Советское государство не знает двойственности в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. 1

Н.П.Карадже-Искров Новейшая эволюция административного права. – Иркутск. 1927.; Елистратов А.И. Административное право РСФСР. М. 1925. и Административное право. М. 1927.; Ковалевский В. Очерки советского административного права. – Харьков. 1924.; Евтихеев А.Ф. Основы советского административного права. – Харьков. 1926. 2 Турубинер А.М. Основные элементы советского административного права//Административный вестник. 1923. № 8.; Одарченко А.Н. Проблема систематики административного права//Право и жизнь 1926. кн. 4-5.; Горбунов А. О методологических приемах советского административного права//Право и жизнь. 1925. кн. 9-10. 3 Малицкий А.В. Советское государственное право. – М. 1926. С. 117.

218

оно не знает разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали. Поэтому руководящим принципом советского государства является принцип «демократического централизма», при котором нет противопоставления этих органов власти1. По мнению советских правоведов того периода, правовое положение должностных лиц в советском государственном аппарате отличается от правового положения должностных лиц на Западе, для которых характерным является особый правовой статус по сравнению с другими категориями госслужащих. По советскому праву правовое положение должностных лиц не отличается от правового положения лиц, работающих по найму, т.к. оно регулируется одним и тем же кодексом законов о труде, коллективными трудовыми договорами и характеризуется отсутствием специальных законов о социальном страховании и социальном обеспечении, а их наем и увольнение осуществляется обычным порядком. Исключением здесь был запрет на совмещение службы родственников2, службы в государственных и частных учреждениях3, иностранных фирмах и организациях4, их особая уголовная5 и дисциплинарная ответственность. Иными словами, советские государственные должностные лица не образуют твердо обособленной группы, что в действительности не имело место, т.к. уже в это время госаппарат начинает обособляться через введение различных списков номенклатурных должностей, которые могут замещаться только коммунистами. По этой причине ответственность советских должностных лиц подчинялась не общепринятому на Западе правилу возложения на государство ответственности за убытки, причиненные неправильными действиями должностных лиц с сохранением за государством права регресса, применяя его лишь в виде исключения в соответствии с ГК РСФСР 1923 г.6, т.к. основным принципом признавалось, что государство не может отвечать за акты власти: если 1

Там же. С.152. СУ РСФСР. 1923. № 1. Ст. 8. 3 Там же. Ст. 41. 4 СУ РСФСР. 1923. № 43. Ст. 464. 5 УК РСФСР. 1922. М. 1923. Ст. 109-136. 6 Турубинер А.М. Государственный строй РСФСР. М. 1923. С.7. Малицкий А.В. Советское государственное право. М. 1926. С. 93.

2

219

эти акты противоправны, нарушается воля государства, а вместо нее наличествует воля должностного лица, которое и должно нести ответственность. Если акты правомерны, ни о какой ответственности не может быть и речи. В соответствии с распространенными тогда взглядами в советской юридической науке правовое положение личности в советском праве строилось строго на основе классового подхода, при котором отрицались принципы формального равенства, формальной свободы и субъективных прав личности. Наоборот, подчеркивалось ее зависимое положение, вплоть до открытого признания за ней средства для достижения целей государства1. Служебное положение личности в советском государстве особенно явно выглядело при анализе советской административной юстиции, функции которой возлагались на прокуратуру и рабоче-крестьянскую инспекцию. В них любой гражданин мог обжаловать административные акты власти, но эти органы не имели права отменить эти акты, т.к. защита интересов частных граждан не главная цель этих учреждений2. В связи с отрицанием принципа разделения властей, в государственном механизме весьма своеобразно решался советскими юристами вопрос о разграничении компетенции между судебными и административными органами, особенно в случае конфликта между ними в вопросе о подсудности. Здесь действовало правило: если дело принято к производству судом, нарушитель не мог быть подвергнут административному воздействию, за исключением случаев, когда суд сам передает дело административным органам. Весьма противоречивым были высказывавшиеся в это время мнения об иерархии источников административного права или, как тогда писали, о закономерностях управления. Одна из точек зрения состояла в том, что в советской России законами являются все юридические нормы общего порядка, независимо от того, от какого органа они исходят3, причем связанность администрации законом 1

Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск. 1927. С. 38. 2 Кобалевский В. Очерки советского административного права. Харьков. 1924. С. 243. 3 Архипов К.А. Закон в советском государстве. М. 1926. С. 46-47.

220

умеряется революционной целесообразностью и передачей в руки административной отрасли управления, что означает делегированность нормотворчества в данной области1. При этом каждый нижестоящий орган власти может издавать нормы, неурегулированные высшими органами2. Практика пошла еще дальше. В том же 1926 году было принято специальное положение об издании местными исполкомами и городскими советами обязательных постановлений, в соответствии с которыми право издания обязательных постановлений строго регламентировалось, а передача своих полномочий нижестоящим органам запрещалась. На основе анализа процессов, протекавших в области государственного и местного управления, изучения местного опыта, в юридических кругах Советского Союза к середине 20-х годов сложилось отношение к административному праву как к общей теории советского управления с особым выделением в предмете административного права в Общей части: проблем административной организации госаппарата и государственной службы; правовых форм управленческой деятельности и взаимоотношений органов управления с гражданами; обеспечения законности в деятельности административных органов и совершенствования работы госаппарата; в Особенной части – административно-правовых мер обеспечения общественного порядка и безопасности; административноправовых мер борьбы с общественными аномалиями; административно-правовых мер по решению жилищных проблем, управлению культурными учреждениями и социальным обеспечением граждан3. При этом важно отметить, что в это время формируется понимание административной организации как определенной административной системы, включающей в себя структуру органов власти, формы административной деятельности и взаимоотношений органов управления с гражданами, которые в совокупности и образуют определенную систему управления4. Основой этой системы является диктатура пролетариата, а главным элементом – 1

Там же. С. 45. Там же. С. 83. 3 Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. С. 35-36. 4 См. Административное право. М. МГУ. 1928. С. 3. 2

221

система Советов. Ее развитие рассматривалось по пути постепенного перехода от управления людьми к управлению вещами − хозяйством, трудом, трудовыми процессами, в связи с чем постепенно теряет свое «значение правовое регулирование и само право»1. Основным принципом, образующим деятельность советской системы управления, признавался демократический централизм, под которым понималась определенная самостоятельность советов на местах в решении местных вопросов (в том числе и на законодательном уровне) и организация выполнения постановлений центральных органов власти2. В разделе о правовых формах административной деятельности основное внимание уделено было системе актов государственного управления, под которыми понималась система обязательных постановлений советов разных уровней и органов специальной компетенции – наркоматов, а также административному принуждению в различных формах, юридические пределы которого закреплялись законодательно. Взаимодействие органов управления с гражданами советским административистам того времени виделось в узаконениях паспортной системы и права на передвижение, правового положения печати, административного надзора за зрелищами, реализации конституционного права граждан на собрания и союзы, правовому положению церкви в советском государстве, а также в чрезвычайных мерах, под которыми понималась возможность введения чрезвычайных мер охраны революционного порядка и военного положения. При этом обращает на себя внимание явно недостаточная теоретико-правовая проработка и всесторонность их правового обоснования. Эта недостаточность, а также чрезмерное внимание, уделенное мерам административного принуждения, объективно способствовали возрождению «чрезвычайщины» в 30-е годы, когда в стране окончательно утвердилась административная система командно-принудительного типа, ставшая основной причиной де-

1

Административное право. М. МГУ. 1928. . С. 16. Стучка П.И. Учение о государстве пролетариев и крестьянства и его конституция. М-Л. 1926. С. 283. 2

222

формаций в области государственно-правового развития нашей страны. Третий период в развитии понимания и осуществления законности в исследуемый период, а именно 1928-29 гг. был в решающей степени связан с новыми партийно-политическими установками конференций и съездов РКП(б) и означал свертывание общеправовых начал законности. Сторонники авторитарного государства обвинили В.В.Малицкого в том, что его утверждения о правовом государстве не соответствуют ленинскому анализу диктатуры пролетариата, что советское государство не может быть охарактеризовано специфическими понятиями буржуазного правоведения. Нападки на В.В.Малицкого и его единомышленников особенно резко прозвучали в выступлениях Л.М.Кагановича 4 ноября 1929 года в Институте советского строительства и права. В своем докладе на тему «Двенадцать лет строительства Советского государства и «борьба с оппортунизмом» он заявил: «...Мы отвергаем понятие правового государства ... Если человек, претендующий на звание марксиста, говорит всерьез о правовом государстве и тем более применяет понятие «правового государства» к советскому государству, то это значит, что он... отходит от марксистско-ленинского учения о государстве»1. Этого оказалось достаточно, чтобы теория правового государства надолго исчезла из трудов советских юристов в позитивном плане. Тех правоведов, которые пытались отстаивать необходимость соблюдения законности, стали обвинять в попытках возродить буржуазные правовые концепции и даже во «вредительстве на правовом фронте»2. Суждения, утверждавшие самостоятельную роль права, были объявлены ложными и даже вредными3, одобрена была точка зрения М.Резунова, считавшего, что «Марксист изучает право не как самоцель, а ради его целесообразного практического классового применения, ради изменения и преодоления правовой формы по мере развития социалистического хозяйства»4. 1

Советское государство и революция права. 1930. №1. С.9. Коммунист//1990. № 10. С. 103. 3 Полянский Н.Н. Очерки общей теории уголовного процесса. М. 1927. С 19. 4 Советское право//1928. № 3(33). С. 53.

2

223

Усиление классовой составляющей законности означало отступление от гарантий прав личности в общественных, прежде всего, экономических отношениях и усиление позиций государства в руководстве всеми сферами общественной жизни. В этот период было сформулировано также теоретическое обоснование перехода к модели государственного механизма, обеспечивающего форсированный переход к социализму. XIV конференция РКП(б) утвердила политический курс на победу социализма в одной отдельно взятой стране, XIV съезд РКП(б) провозгласил победу социалистического строительства в СССР основной задачей партии и объявил о переходе к индустриализации страны. В решениях XV конференция РКП(б) (октябрьноябрь 1926 г.) провозглашалось: «в относительно минимальный исторический срок нагнать, а затем превзойти уровень индустриального развития передовых капиталистических стран». В 1929 году XVI партконференция РКП(б) утвердила оптимальный вариант пятилетнего плана, который предусматривал форсированное строительство фундамента социалистической экономики1. Эти политические стереотипы не только шли рядом с практикой НЭПа, но и идеологически утверждались как приоритетные перед трезвым, разумным подходом к созданию и развитию модели государственного управления адекватной НЭПу. Стремление в исторически короткие сроки завершить «социалистическую реконструкцию» привело к требованию использовать неправовые методы для получения провозглашенного результата. Уже на XIV съезде РКП(б)ВКП(б) (декабрь 1925 г.) был реанимирован лозунг союза рабочего класса с крестьянством периода гражданской войны: опора на бедноту, прочный союз с середняком, борьба с кулачеством. XV съезд (декабрь 1927 г.) требовал наступления на кулака и борьбу с кулацкими тенденциями. Объединенный Пленум ЦК ЦКК (апрель 1928 г.) поставил ближайшей целью удар по кулакам. Пленум ЦК (ноябрь 1928 г.) предложил предусмотреть необходимые ограничения уже для тех крестьянских хозяйств, которые из трудовых превращаются в кулацко-эксплуататорские, а не только для последних.

1

КПСС в резолюциях…, изд. 9. Т. 3. С. 385, 390, 391, 29.

224

После XIV съезда РКП(б)-ВКП(б) (декабрь 1925 г.) И.В.Сталин и его окружение все чаще начинают прибегать к государственному разрешению противоречий в экономике, а рыночные рычаги ослабляют. Эта тенденция стала стремительно нарастать в 1928 году после XV съезда, когда Сталин окончательно утвердился во главе компартии и государства. В усиливавшейся борьбе за власть партийная верхушка не сумела сохранить принцип коллективного руководства, раскололась и привела к ситуации, при которой большевики прибегали к методам разрешения разногласий путем вывода оппонентов из политической жизни. В ходе непрерывных споров и столкновений, сопровождавшихся оргвыводами, складывалась нервозная обстановка: у одних нарастало чувство ожесточения, у других – апатии, равнодушие. Отмеченные обстоятельства сильно ослабляли политическую волю и желание сторонников новой экономической политики добиваться ее продолжения. Вследствие этого падало их влияние на принятие государственных решений, что в немалой степени содействовало нарастанию военно-коммунистических настроений, которые стали проводиться Сталиным и его сторонниками. Сильное наступление на сам принцип укрепления законности произошло на XV съезде ВКП(б) (декабрь 1927 г.). Воспользовавшись критикой деятельности правоохранительных органов со стороны Г.К.Орджоникидзе, заместитель наркома РКИ СССР Н.М.Янсон подверг критике курс на укрепление правопорядка в стране. По его мнению, в органах юстиции следовало провести небольшую революцию «снизу доверху», поскольку защита законности превращается «в буквоедство, а она должна быть связана с жизненной целесообразностью». По его мнению, профессиональный юридический уклон не полезен советской юстиции, являющейся новой формой юстиции1. Секретарь ЦКК-РКИ М.Ф.Шкирятов говорил: «Суд должен руководствоваться не только буквой закона, а нужно подходить к этому закону своим пролетарским революционным чутьем»2. Член Президиума ЦКК А.А.Сольц

1 2

Пятнадцатый съезд ВКП(б). Стенографический отчет. Т. 1. М. 1961. С. 527. Там же. С. 593.

225

вообще призывал: «… поменьше юристов»1. Необходимо отметить, что взгляды И.В.Сталина и его окружения на НЭП и правопорядок имели среди российских правоведов не только сторонников, но и оппонентов. Однако их взгляды постоянно подвергались серьёзному давлению. Дискуссии по правовым проблемам в стране в 20-е годы и, особенно во второй половине, проходили жестко. Сторонники Сталина требовали идейной чистоты советской науки о праве. Они опирались на суждения классиков марксизма-ленинизма о государстве и праве, программные документы, решения съездов, конференций пленумов и ЦК коммунистической партии, выступления вождей. Классовая ориентация участников дискуссий приводила их к парадоксальным выводам. В мае 1926 года на заседании секции права Коммунистической Академии прошла дискуссия, в центре которой стояли вопросы построения уголовной репрессии в пролетарском государстве. В ходе дискуссии ее участники объявили понятие справедливости атрибутом «мелкобуржуазного сознания», которое подлежит преодолению в ходе исторического развития2. В ходе дискуссий о советском праве конца 20-х годов произошел отказ от принципа «непрерывности правового порядка», о котором еще в 1917 году известный русский юрист Б.А.Кистяковский писал, чтобы «новый государственный порядок был действительно правовым, т.е. обладал известным постоянством, прочностью и устойчивостью, он должен отличаться «правовой преемственностью»3. Вместо того, чтобы творчески применить это положение, в ходе дискуссии стали заниматься «расчисткой» революционного права от старого «хлама». Те творческие находки, что не вписывались в идеологические рамки, подвергались резкой критике и отбрасывались. Так, П.И.Стучка утверждал: «Нам надо беспощадно бичевать покушение наших советских юристов на проведение теорий сближения нашего права с буржуазным»4. На основании этого утверждения были признаны ошибочными верные теоретико1

Пятнадцатый съезд ВКП(б). Стенографический отчет. Т. 1. М. 1961. С. 527. Революция права//1927. № 1. С. 76, 77, 80. 3 Цит. по изд.: Ученые записки ЛГУ. Серия юридических наук. Вып. 2. Л. 1949. С.313. 4 Стучка П.И. Избранные произведения… С. 313. 2

226

правовые положения, высказанные государствоведом Я.М.Магазинером в начале 20-х годов: «Исключительная и самодовлеющая защита классов в ущерб и за счет интересов целого – есть извращение правовой роли государства, как бы часто это извращение ни наблюдалось»1. Существенным пробелом в советском праве 20-х годов являлось отсутствие правового определения и законодательного оформления места и роли коммунистической партии в системе государственных органов страны. Юристы ограничились лишь констатацией сложившегося порядка. П.И.Стучка оценивал положение РКП(б)ВКП(б) как «государственную власть Коммунистической партии в РСФСР». Г.С.Гурвич считал, что компартия есть «стержень советской организации». С.М.Бродович утверждал: «От партии исходит проникающая весь советский аппарат тенденция к единству». A.M.Турубинер связывал роль партии с целью всего советского государственного строя – социалистическим переустройством общества2. Неопределенность положения партии на конституционном поле не позволила в будущем правовыми средствами пресечь произвол и беззакония со стороны ее аппарата. В течение первых лет после перехода к НЭПу была осуществлена крупная кодификация права, принято новое, достаточно развитое законодательство по всем основным отраслям права. Будучи классовым по содержанию, оно по сравнению с периодом гражданской войны, содержало определенные нормы, соблюдающие права конкретной личности, усиливало социальную и правовую защищенность граждан. Постепенно законодательство становилось одним из решающих факторов осуществления внутренней политики. В целом оно способствовало утверждению основ законности и устанавливало в обществе определенную степень справедливости и гуманности. Быстрое реформирование и развитие экономики в 20-е годы определило и темпы роста количества правовых актов. Уже к концу 1922 году в Российской Федерации имелось свыше 4 тысяч опубликован1

Магазинер А.М. Общее учение о государстве. Пг. 1922. С. 9-10. Куприн Н.Э. Из истории науки советского государственного права. М. 1971. С. 61-62.

2

227

ных в Собрании Узаконений законов и иных нормативных (чаще ведомственных) актов. Председатель Верховного Суда РСФСР П.И.Стучка писал в 1929 году в связи с этим: «Мы, казалось, «сожгли» в 1919 г. все старые законы, а между тем цифра одних послереволюционных законов превышает цифры германских»1 Краткий анализ узаконений по основным отраслям права, принятых в начале и середине 20-х годов, показал, что новая экономическая политика получила свои очертания, рамки и пределы именно в законодательстве, изданном в тот период. Главным в законодательстве становилось строгое разграничение прерогатив государственных и хозяйственных органов, прав и обязанностей граждан. Для его изменения требовалось внесение соответствующих поправок путем строго определенной правовой процедуры. В мае 1921 года делегаты X конференции РКП(б), выслушав разъяснения В.И.Ленина по поводу НЭПа, проголосовали за принятие проекта «наказа от СТО» (Совета Труда и Обороны) местными советскими учреждениями и поручили фракции ВЦИК превратить его в закон2. Этим было положено начало подготовке и оформлению законодательства по основным отраслям права. Уже в декабре 1921 года XI конференция РКП(б) записала в своих решениях: «... очередной задачей является водворение во всех областях жизни строгих начал революционной законности. Строгая ответственность органов и агентов власти и граждан за нарушение созданных Советской властью законов и защищаемого ею порядка должна идти рядом с усилением гарантии личности и имущества граждан. Новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономической политики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке... Судебные учреждения Советской республики должны быть подняты на соответствующую высоту»3. Указания об укреплении законности содержались во многих резолюциях съездов, конференций и пленумов РКП(б)-ВКП(б), про1

Революция права. 1929. № 5. С.12. КПСС в резолюциях..., Изд. 9. Т. 2. М. 1983. С. 420-421. 3 КПСС в резолюциях…, Изд. 9. Т. 2. М. 1983 С. 471-472. 2

228

ходивших в 20-е годы1. Многочисленные решения партийных органов свидетельствуют, что курс на укрепление правовых начал руководство компартии не только инициировало, но и взяло на себя ответственность за его проведение в стране. Этот курс был закреплен уже в решениях IX Чрезвычайного съезда Советов (декабрь 1921 г.). Съезд принял «Наказ о хозяйственной работе», в котором отразил резолюцию XI конференции РКП(б) о водворении во всех областях жизни страны строгих начал революционной законности. Не ограничиваясь этим, съезд потребовал от Наркомата юстиции не допускать малейшего стеснения деятельности частных торговцев и предпринимателей, но вместе с тем строжайше карать любые попытки отступления от неуклонного соблюдения законов республики. В решениях съезда содержались и принципы введения государственных предприятий в рыночные отношения и указывалось, что они должны работать на началах точного хозяйственного расчета, при этом суды должны обращать «больше внимания на судебное преследование бюрократиз-

1

См. резолюции: XI съезда (март- апрель) о том, что ВЦИК на деле должен стать органом, разрабатывающим вопросы законодательства; об изучении условий применения наемного труда в сельском хозяйстве. КПСС в резолюциях..., изд. 9. Т. 2. С.4 81; XII съезда (апрель 1923 г.) о внимательной проверке фактического применения КЗоТ; о соблюдении законности при сборе налогов с крестьянства и учете классового деления в деревне. КПСС в резолюциях..., изд. 9. Т.З. С. 69, 78, 119, 120; ХIII конференции (январь 1924 г.); ХIII съезда (май 1924 г.) об охране интересов бедноты с помощью законов, об усилении защиты батраков. Там же. С. 245, 246; Пленума ЦК (август 1924 г.) о политике заработной платы и соотношении ее с производительностью труда. Там же. С. 293-294; Пленума ЦК (август 1924 г.) об оживлении советов, об усилении систематической борьбы с нарушителями революционной законности. Там же. С. 301-302; XIV съезда (декабрь 1925 г.) о нормальном, основанном на законе порядке разрешения конфликтов, о тарифной работе союза. Там же. С. 452-453; Пленума ЦК (апрель 1926 г.) об усилении трудовой дисциплины, борьбе с прогулами. КПСС в резолюциях..., изд. 9. Т. 4. М. 1984. С. 17.; Обращение ЦК и ЦКК (апрель 1926 г.) О борьбе за режим экономии, в том числе с растратами и злоупотреблениями. Там же. С. 22.; XV конференции (октябрь-ноябрь 1926 г.) о точном выполнении КЗоТ администрацией и рабочими. Там же. С. 93.; Объединенного пленума ЦК и ЦКК (октябрь 1927 г.) о землепользовании, землеустройстве, и наемном труде в деревне. Там же. С. 235, 236, 246, 247.; Объединенного пленума ЦК и ЦКК (апрель 1928 г.) о совершенно недостаточной борьбе с нарушениями КЗоТ. Там же. С. 326.; Обращение ЦК (июнь 1928 г.) о решительном уничтожении практики смягчения ответственности коммунистов по... судебным взысканиям. Там же. С. 340.; и др.

229

ма, волокиты, хозяйственной нераспорядительности»1. Позднее в мае 1925 года курс на укрепление законности как государственный принцип подтвердил на союзном уровне 3-й Съезд Советов Союза ССР и потребовал усиления борьбы «...с административным произволом, грубым и невнимательным отношением к гражданам и вообще всякого рода фактами злоупотребления власти; широкого ознакомления рабочих и крестьянских масс с советским законодательством и с порядком обжалования действий органов власти, нарушающих закон»2. Декрет ВЦИК РСФСР от 21.03.21 «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом»3 был дополнен декретом СНК РСФСР от 24 мая 1921 г. «Об обмене»4, который подтверждал право населения на свободную продажу, обмен и покупку продуктов сельского хозяйства, оставшихся у него после выполнения натурального налога. Ряд законодательных актов, принятых в 1921-1922 годах, специально оговаривал продажу определенных категорий имущества (предметов кустарной и фабрично-заводской промышленности, изделий из продуктов сельскохозяйственного производства и др.) и вводил оплату товаров и услуг, предоставленных государственными организациями физическим и юридическим лицам. Важную роль в деле развития товарно-денежных отношений сыграла группа актов, регламентировавших деятельность частнокапиталистического сектора экономики. Так, декрет СНК РСФСР от 5 июля 1921 года предоставил товариществам и другим объединениям, а также отдельным гражданам право арендовать государственные промышленные предприятия. Декрет СНК от 7 июля 1921 г. установил, что каждый гражданин может организовать мелкопромышленное предприятие с числом рабочих не более 205. Летом 1921 г. началась перестройка государственной промышленности в соответствии с наказом совнаркома Российской Федерации от 9 августа 1921 «О проведении в жизнь начал новой экономической

1

СУ РСФСР. 1922, № 4. Ст. 40. СЗ СССР. 1925. № 35. Ст. 247. 3 СУ РСФСР. 1921. № 26. Ст. 147. 4 СУ РСФСР. 1921. № 40. Ст. 212. 5 СУ РСФСР. 1921. № 53. Ст. 313, 323. 2

230

политики»1 и постановлением Совета Труда и Обороны от 12 августа 1921 г. «Основные положения о мерах к восстановлению крупной промышленности и поднятию и развитию производства»2. В управлении государства остались только важные для интересов страны предприятия. Промышленность была подвергнута концентрации и трестированию, т.е. объединению на началах хозяйственного расчета наиболее крупных, технически оборудованных, территориально целесообразно расположенных фабрик, заводов, копей и т.д. в каждой отрасли хозяйства. Отмеченные узаконения составили общие очертания новых подходов к правовому регулированию экономики. Необходимо было внести изменения в действовавшее законодательство, подготовить и принять новое законодательство о хозяйственноимущественных отношениях в гражданском обороте. Сбалансированный подход к решению стоящих задач выразился в создании для этой цели специальной комиссии СНК под председательством Наркома юстиции Д.И.Курского. Проекты новых законов перед внесением во ВЦИК подлежали рассмотрению и одобрению со стороны ЦК, дававшего заключение о том, каким должно быть советское законодательство. 1922-1923 гг. стали тем периодом, когда были приняты основные законы практически по всем отраслям права. Сравнительно полное гражданско-правовое регулирование получили товарноденежные и имущественные отношения после издания ВЦИК 22 мая 1922 года «Декрета об основных частных имущественных правах, признаваемых в РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР»3, а затем Гражданского кодекса РСФСР, который был введен в действие с 1 января 1923 года. Вновь принятые законы предоставили гражданам (физическим лицам) и юридическим лицам (государственным учреждениям, предприятиям и их объединениям, кооперативным и акционерным обществам) широкий спектр прав: право собственности на немуниципализированное жилое строение; право застройки; право собственности на фабрично-заводские, торговые и промышленные предприятия; продукты промышленного и сельскохозяйственного производства; право залога; право на изобретение, товарные знаки; 1

СУ РСФСР. 1921. № 59. Ст. 403. СУ РСФСР. 1921. № 63. Ст. 462. 3 СУ РСФСР. 1922. №36. Ст. 423. 2

231

право на создание различных видов товариществ и т.д. Граждане теперь могли заключать различные договоры, которые давали сторонам законное основание на судебную защиту. ГК РСФСР давал законодательные гарантии, обеспечивающие развитие товарно-денежных отношений и их устойчивость. Его нормы стали достаточно твердым и гибким орудием регулирования имущественных отношений. Наконец, кодекс установил рамки и пределы регулирования гражданскоправовых отношений. 10 апреля 1923 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли декрет «О государственных промышленных предприятиях, действующих на началах коммерческого расчета (трестах)». Декретом подтверждалось положение о том, что государственные предприятия, переведенные на хозрасчет, выступают как самостоятельные юридические лица и ведут работу ради получения коммерческой прибыли. Хозрасчет устанавливался на уровне треста, отвечавшим за рентабельную работу входящих в него предприятий по своим долговым обязательствам в пределах собственного имущества1. В развитие решений IX съезда Советов по земельному праву, 22 мая 1922 года ВЦИК издал Закон о трудовом землепользовании и 24 мая 1922 года – Постановление о порядке рассмотрения земельных споров. Их тексты с изменениями вошли в подготовленный Земельный кодекс РСФСР2, который зафиксировал отмену права частной собственности на землю и провозгласил государственное достояние на нее. Все земельные угодья составляли единый государственный фонд, из которого земли предоставлялись трем группам землепользователей, в том числе земледельцам и их обществам. За волостями, селениями и другими сельскохозяйственными объединениями закреплялось в трудовое пользование все то количество земли, которое ими фактически обрабатывалось и было законно предоставлено государственными органами. По Кодексу земля закреплялась за отдельными крестьянскими дворами и за колхозами на праве трудового пользования, и предоставлялась возможность безвозмездного, без ограничения срока пользования землей для ведения сельского хозяйства, при условии применения личного труда к обработке земли. Субъектом 1 2

СУ РСФСР. 1923. № 29. Ст. 336. СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

232

права трудового пользования по Кодексу являлись как единоличные крестьянские хозяйства, так и колхозы. Кодекс юридически закреплял земельные общества как объединения землепользователей. Общества были лишены общеадминистративных функций. Основной функцией земельных обществ являлось установление и изменение порядка пользования сельскохозяйственными угодьями. Порядок землепользования избирался земельным обществом из числа форм, указанных в Кодексе: общинной, участковой или товарищеской. При общинном порядке землепользования сохранялись уравнительные переделы земли между дворами. При участковом порядке землепользования за каждым двором признавалось право на землю в неизменном размере в виде участков чересполосных (участково-чересполосный порядок) или отрубных, или хуторских участков. При товарищеском порядке землепользования за каждым землепользователем признавалось право на совместное участие в пользовании общими землями, закрепленными за товариществом. Кодекс подробно регламентировал и правовую форму организации единоличного крестьянского двора. Переход к НЭПу вызвал серьезные изменения системы регулирования трудовых отношений. В течение 1921 и 1922 годов была отменена всеобщая трудовая повинность, приняты законы о добровольном привлечении к труду, о коллективных договорах, утверждены основные положения о тарифах. Итог этой работе подвел Кодекс законов о труде РСФСР, принятый ВЦИК 30 октября 1922 года 1. Нормы КЗоТ распространялись на всех работающих по найму на государственных, кооперативных и общественных предприятиях, в учреждениях и хозяйствах всех форм собственности. КЗоТ закреплял как общую норму рабочего времени восьмичасовой рабочий день, строго ограничивал применение сверхурочных работ, предусматривал ряд мероприятий по охране и оздоровлению труда и т.д. Кодекс допускал уход с работы по собственному желанию с обязательным предупреждением об уходе за известный срок. В нормах КЗоТ, в отличие от централизованного нормирования условий труда в период гражданской войны, был установлен лишь минимум трудовых гарантий. Он мог быть повышен в порядке регулирования трудо1

СУ РСФСР. 1922. № 70. Ст. 203

233

вых отношений между предприятием и работником на основе коллективных и индивидуальных договоров. Коллективный договор становился особой формой нормирования условий труда, определявшей правовое положение профсоюзов, порядок разрешения трудовых споров и т.д. Основной организационно-правовой формой привлечения к труду рабочих и служащих признавался индивидуальнотрудовой договор. Однако права договаривающихся сторон по определению содержания трудовых отношений были не безграничны. КЗоТ формулировал обязательный минимум и пределы трудовых прав, закрепленных твердыми нормами, не подлежащими изменению соглашением сторон. С переходом к НЭПу многие деяния, трактовавшиеся в годы гражданской войны властями как представлявшие общественную опасность (нарушение хлебной монополии, невыполнение продразверстки, труддезертирство и т.д.), перестали считаться преступными. Подготовке уголовного законодательства власти уделили максимум внимания. Уголовный кодекс (далее УК) РСФСР ВЦИК принял 26 мая 1922 года1 только после рассмотрения ряда альтернативных проектов. УК содержал основные положения нового уголовного права: в нем было дано материальное определение преступления; утвержден принцип ответственности только при наличии вины в форме умысла или неосторожности; указаны высшие и низшие пределы наказания и приведен точный их перечень. УК стал первым кодексом, где была разработана особенная часть, содержащая систему конкретных преступных деяний, его принятие позволило укрепить стабильность уголовного закона2. В развитие Конституции СССР 1924 года были изданы «Основные начала уголовного законодательства СССР и союзных республик»3, которые стали новым шагом в упрочении правовых основ уголовной политики: получило дальнейшее развитие понимание материального состава преступления, что нашло свое выражение в отказе от преследования малозначительных преступных деяний; было подчеркнуто, что ответственность наступает за вину, а не за результат правонарушения; 1

СУ РСФСР. 1922, № 15. Cт. 153. СТ. 5 УК РСФСР в качестве задачи имела правовую защиту государства трудящихся от преступлений и общественно опасных элементов. 3 СЗ СССР. 1924. № 24. Ст. 205. 2

234

была введена возможность неприменения сроков давности по особо опасным преступлениям; расширено понятие необходимой обороны и др. С 1 января 1927 года вступил в силу новый УК РСФСР, который, за исключением статей о контрреволюционных преступлениях и особо опасных преступлениях против порядка управления, не являлся принципиально отличным от УК 1922 года. Издание его было вызвано необходимостью приведения в соответствие уголовного законодательства РСФСР с общесоюзным законодательством. В нем нашли отражение и определенные правовые новации: устанавливалась ответственность за недоносительство; список наказаний пополнился пунктом о предостережении; введен институт погашения судимости и переработаны многие диспозиции и санкции статей особенной части УК. В 1927 г. ЦИК СССР принял Положение о преступлениях государственных1, которое внесло изменения в соответствующие статьи УК 1926 года: вместо глав «Контрреволюционные преступления» и «Преступления против порядка управления» была введена глава «Преступления государственные», состоявшая из двух частей − контрреволюционные преступления и особо для СССР опасные преступления против порядка управления и главы «Иные преступления против порядка управления»2. «Положение» ввело новые статьи, предусматривавшие ответственность за антисоветские действия. Этим же «Положением» был унифицирован состав контрреволюционной пропаганды и агитации, в него включены всевозможные формы агитации и пропаганды, содержавшие призыв к свержению, подрыву и ослаблению советской власти без контрреволюционных целей. Равно каралось изготовление, хранение или распространение литературы того же содержания3. К особенностям УК 1922 и 1926 годов следует отнести его жесткость и даже жестокость. Суровые санкции в виде высшей меры наказания предусматривались против лиц, посягавших на интересы государства, например, контрреволюционные действия. Другие, не менее жесткие меры наказания касались тех, кто совершил преступления против личности и 1

СЗ СССР. 1927. № 12. Ст. 123. СУ РСФСР. 1927. № 49. Ст. 330. 3 Викторов Б.А. Без грифа «секретно». М.1990. С. 98. 2

235

имущества, а также и за превышение власти со стороны представителей государства. НЭП требовал установления в качестве гарантий ее осуществления защиты интересов и прав личности, твердого порядка судопроизводства, судебной охраны гражданских прав, права обвиняемого на защиту и т.д. Эти функции выполняли процессуальные кодексы 1. ГПК РСФСР введен в действие с 1 сентября 1923 года 2. Кодекс исходил из положения о соблюдении грани между удовлетворением законных интересов граждан и злоупотреблениями НЭПа и предоставлял тяжущимся сторонам широкие права и свободу действий. Они были вправе начинать процесс путем предъявления иска, изменять основания иска, увеличивать или уменьшать свои исковые требования, предъявлять суду доказательства, оканчивать спор путем мирного соглашения, обжаловать судебное решение. Эти принципиальные положения сочетались с активностью и инициативой суда и прокуратуры в гражданском процессе. Активность суда проявлялась как в собирании необходимых доказательств, так и в выявлении фактов, имеющих существенное значение для дела, а также в разъяснении сторонам их процессуальных прав и обязанностей, в проверке их процессуальных действий. Прокурору ГПК давал широкие возможности принимать участие во всех стадиях процесса. Он имел право по своей инициативе как начать дело, так и вступить в него в любой стадии, если, по его мнению, этого требуют интересы государства и трудящихся. Право прокурора вступить в дело путем предъявления иска к нарушителю закона было совершенно новым явлением в судопроизводстве, имело принципиальное значение. ГПК предусмотрел публичное, гласное и устное разбирательство гражданских дел на языке большинства населения данной местности с обеспечением права выступать на суде

1

Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. 2 СУ РСФСР. 1923. № 46/47. Ст. 478.

236

на своем родном языке и знакомиться с материалами дела через переводчика. Новое уголовно-процессуальное законодательство РСФСР формировалось в несколько этапов. В 1922 году ВЦИК принял УПК РСФСР1, просуществовавший совсем немного времени. В связи с принятием в ноябре 1922 года Положения о судоустройстве РСФСР2, постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 года был утвержден новый УПК РСФСР3, который представлял собой новую редакцию кодекса 1922 года. Существенные изменения в УПК внесло Постановление ВЦИК от 16 октября 1924 года4. У народного суда расширялась подсудность, суду второй инстанции разрешалось в известных пределах изменять приговор в части назначенной меры наказания и т.д. В связи с образованием СССР, 31 октября 1924 года ЦИК СССР принял «Основы уголовного судопроизводства СССР и союзных республик»5, окончательно закрепившие основные положения уголовного процесса. УПК 1923 года и «Основы» 1924 года определяли единый порядок судопроизводства. Суды, прокуратура, органы следствия и дознания6 были обязаны руководствоваться уголовным и уголовнопроцессуальным законодательством РСФСР. Одним из главных стало требование всесторонне и объективно исследовать обстоятельства дела. Кодекс установил систему стадий уголовного процесса. В нее вошли возбуждение уголовного дела, дознание или предварительное следствие, предание суду, судебное разбирательство, кассационное рассмотрение и исполнение приговора. УПК гарантировал обвиняемому право на защиту и закрепил основы доказательственного права и перечень их источников. Надзор за законностью применения задержания и ареста возлагался как на прокуроров, так и на судей. Предварительное рассле1

СУ РСФСР. 1922. № 20-21. Ст. 230. Там же. № 69. Ст. 902. 3 Там же. 1923. № 7. Ст. 106. 4 СУ РСФСР. 1924. № 78. Ст. 784. 5 СЗ СССР. 1924. № 24. Ст. 206. 6 Следствие: народные и старшие следователи, входившие в систему судебных учреждений, с 1928 г. в состав прокуратуры; дознание: сотрудники органов безопасности (ВЧК-ОПТУ), внутренних дел, работники (активного) уголовного розыска, правовые инспекторы органов Народного комиссариата труда. 2

237

дование проводилось под надзором прокурора, который осуществлял также контроль за правильностью исполнения судебных приговоров. Дела по существу рассматривались в одной инстанции. Проверка приговоров по жалобам и протестам производилась в кассационном порядке. Основанием к отмене приговора служили нарушения процессуального и материального закона. Недостатком новых законов стало допущение внесудебного рассмотрения уголовных дел некоторых категорий. 6 июля 1923 года ЦИК СССР принял Конституцию СССР, которую окончательно утвердил II Всесоюзный съезд Советов 31 января 1924 года. Вслед за общесоюзным Основным Законом были приняты конституции союзных республик. Вместе с другим законодательством они составляли законодательную базу государства. Несмотря на положительные тенденции в развитии законодательства в 20-е годы, в процессе его формирования с самого начала прослеживается тенденция придания законам узко классового характера и отказа от общеправовых принципов. Так, в марте 1922 года СНК РСФСР был издан декрет о праве истребования предметов домашнего обихода их владельцам из чужого пользования1. На основании этого декрета бывшие собственники стали подавать в суды многочисленные иски о возвращение своей дореволюционной собственности. Особенность гражданских дел, заведенных в суде по этому поводу, состояла в том, что спорное имущество после революции в основном было национализировано. Суды оказались в затруднительном положении. Выход был найден простой. ВЦИК, имевший более высокий статус в законотворчестве, образовал осенью 1922 года специальную комиссию для обсуждения и внесения поправок в гражданское законодательство. Комиссия постановила: «Декрет совнаркома … об истребовании предметов домашнего обихода отменяется»2. Кроме того, комиссия отклонила предложение, по которому за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, отвечает учреждение. Комиссия посчитала, что 1 2

Вестник ЦИК, СНК И СТО Союза ССР. 1923. № 2. Ст. 46. Энциклопедия государства и права. Т.I. M-Л. 1925-1927. Стлб. 707,708

238

это может налагать слишком большую ответственность на государственные учреждения, поэтому ст. 407 ГК была принята в следующей формулировке: «За вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, установленными судом, учреждение отвечает только в случаях, предусмотренных особым законом... и т.д.»1 Таким образом, были ограничены процессуальные рамки борьбы с бюрократизмом, нередко допускавшие нарушения закона по идеологическим соображениям. Здесь очевидно влияние инерции мышления периода гражданской войны. Но особенно сильно влияние гражданской войны и «военного коммунизма» прослеживается в уголовном законодательстве, многие поправки в котором носили внеправовой характер. Так, УК и 1922 года, и 1926 года содержали понятие социально-опасный элемент как самостоятельное, помимо преступления, основание уголовной ответственности. Ст. 7 УК (1926 г.) гласила о необходимости наказания лиц, представляющих опасность по своей связи с преступной средой вне зависимости от того, совершило оно преступное деяние или нет. Такое лицо могло быть подвергнуто высылке (ст. 49 УК 1922 г.). Административная высылка в этом случае оказалась в УК. Вместо исчерпывающего перечня лиц, к которым она могла быть применена, статьей устанавливались расплывчатые критерии связи с преступной средой и прошлой деятельностью, что создало легальную основу для репрессий. В обоих УК сохранился институт аналогии2, что позволяло объявлять преступными действия, опасные существующему правопорядку, но не предусмотренные особенной частью кодекса, и судить лиц за их совершения. В уголовном законодательстве тех лет отсутствовала норма о добровольном отказе от преступления, зато присутствовала редакция неоконченного преступления, незавершенного по какимлибо причинам, что позволяло привлекать к уголовной ответствен1

Энциклопедия государства и права. T.I. M-Л. 1925-1927. Стлб. 708-709. Ст. 10 УК РСФСР 1922 г. гласила: «В случае отсутствия в уголовном кодексе прямых указаний на отдельные виды преступлений, наказания или меры социальной защиты применяются согласно статей уголовного кодекса, предусматривающих наиболее близкие по важности и роду преступления, с соблюдением правил общей части сего кодекса».

2

239

ности только за приготовление к преступлению. Не вписывались в НЭП и другие изменения и дополнения, вносимые в уголовное законодательство. В июле 1923 года Н.В.Крыленко предложил следующие поправки в ст.ст. 57 и 63 УК РСФСР 1922 года. Согласно первоначальной диспозиции ст. 57 УК контрреволюционными признавались те преступления, которые были направлены на свержение советской власти. Н.В.Крыленко рекомендовал вставить в текст статьи кроме слова «свержение» еще два слова: «подрыв и ослабление» советской власти, что позволяло признать контрреволюционными деяния, которые не были прямо направлены на свержение советской власти, но могли как-то покушаться на завоевания Октябрьской революции1. Не менее одиозной была и поправка к ст. 63 УК. Согласно изначальной диспозиции вредительство определялось как «участие в организации, противодействующей в контрреволюционных целях нормальной деятельности советских учреждений или использующих таковые в тех же целях». В новой редакции диспозиция ст. 63 излагалась так: «Противодействие нормальной деятельности государственных учреждений и предприятий или соответствующее использование их для разрушения и подрыва государственной промышленности, торговли и транспорта (экономическая контрреволюция)». Из проекта исчезло прямое указание нa наличие во вредительстве контрреволюционной цели, что позволяло применять объективное вменение и игнорировать умысел как неотъемлемую часть состава преступления2. Эти поправки к ст.ст. 57 и 63 УК были приняты. В действующее законодательство вносились также и меры чрезвычайного характера, причем делалось это путем прямого заимствования чрезвычайного законодательства царского периода. Речь в данном случае идет о декрете 8 марта 1923 г., который так и назывался «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка»3. Этот декрет почти буквально воспроизводил Положение о чрезвычайной охране 14 августа 1881 г. и о военном положении 1892 г. К характерным чертам принятого декрета 8 марта 1923 г. относят1

Викторов Б.А. Без грифа «секретно» С.95-96. Там же. С. 98. 3 СУ РСФСР. 1923. № 36, Ст. 373. 2

240

ся: во-первых, как и до революции, чрезвычайные меры применяются тогда, когда это будет признано нужным высшими административными органами; во-вторых, содержание чрезвычайных мер всех типов сводилось к передаче административных функций в более крепкие, чем нормальные органы; в-третьих, полномочия административных органов расширялись; в-четвертых, устанавливалась исключительная подсудность. И хотя декрет еще не упоминает о суровых мерах внесудебной репрессии, шаг он в этом направлении делает. Очевидно, что в системе кодексов РСФСР принятых в первой половине-середине 20-х годов явно не хватает административного кодекса, и источники того времени говорят о том, что работа над ним велась. Он должен был быть принят в 1925 году, дополняя и развивая положения Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года в области советского строительства. Решение о его разработке было принято на Х Всероссийском съезде советов и поручено НКВД РСФСР1. Разработка административного кодекса вызвала оживленную дискуссию среди государствоведов и административистов по поводу объема нормативного материала, включаемого в него. Одни авторы настаивали на широком подходе к административноправовому материалу и включению в него норм всех отраслей права, так или иначе затрагивающих систему советского управления. Другие считали необходимым включить в него только собственно административно-правовые нормы. Последняя точка зрения возобладала, и в проект вошли нормы, объединенные по следующим разделам: 1) обеспечение революционной законности в советском управлении; 2) обязательные постановления и административные взыскания; 3) публичные права граждан; 4) охрана революционного порядка и общественной безопасности. Тем не менее, законодательного закрепления данный кодекс в РСФСР не получил, но стал основой Административного кодекса Украины, принятого в 1927 году2. Одной из основных причин, по которой оказалось невозможно кодифицировать административное законодательство, стала доста1 2

Елистратов А.И. Административное право РСФСР. Л. 1925. С.9. СУ Украины. 1927. № 63-65. Ст. 240.

241

точно громоздкая процедура принятия административных норм и их введения в оборот. По этой процедуре опыт мест в области административного права собирался в центре, оформлялся в декретах, уточнялся в инструкциях и циркулярах, а затем возвращался на места для новой их корректировки1. Основой такого порядка стал декрет СНК РСФСР об установлении связи рабочего центра с низовым аппаратом2. В 1927 году НКЮ РСФСР была осуществлена достаточно продуманная систематизация административного законодательства, в которой приняли участие представители НКВД РСФСР, ОГПУ, НК РКИ РСФСР, НК Труда РСФСР и Госплана РСФСР3. Сборник действовавших административных законов РСФСР включил в свой состав нормативный материал, в основном совпадавший с аналогичным материалом Административного кодекса Украины 1927 г. В основу систематизации был положен принцип объединения нормативно-правового материала по предмету правового регулирования и юридической силе нормативных актов. В связи с этим в сборнике предусматривались три крупных раздела: содержание административной деятельности, под которой понималась охрана революционного порядка и безопасности; формы административной деятельности или меры административного воздействия; административные органы, их права и обязанности в сфере внутреннего управления. Ко второй половине 20-х годов относится выработка устоявшейся точки зрения на источник административного права, под которым понимались те правовые материалы – законы, постановления и инструкции, − в которых юридически оформляется система советского управления4. При этом вопросы административного права в большинстве своем относились к сфере компетенции союзных республик, а к общесоюзному законодательству относились вопросы гражданства, въезда и выезда из СССР, о союзных обществах и союзах, о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, о санитарной охране границ и некоторые другие сосредоточенные в Собрании законов СССР. 1

Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. С. 37. СУ РСФСР. 1925. № 9. Ст. 64 3 Сборник действующих на территории РСФСР административных законов. М. 1927. С. 3. 4 Административное право. М. 1928. С. 17.

2

242

Административное же законодательство РСФСР публиковалось в основном в Собрании узаконений РСФСР. В целом система источников административного права РСФСР выглядела следующим образом: Конституция РСФСР, важнейшие законы, развивающие положения конституции и регулирующие организацию и деятельность центральных и местных органов РСФСР; административные законы и ведомственные циркуляры и инструкции в их развитие; ведомственные нормативные акты, публиковавшиеся в специальных органах республиканских органов, таких как «Бюллетень НКВД», «Еженедельник Наркомпроса», «Бюллетень Наркомздрава», «Вопросы социального обеспечения». Кроме того, нормативные акты местных советов публиковались в сборниках обязательных постановлений. Отказ от принципа разделения властей в организации деятельности советского государства логически привел к тому, что в его практике область законодательства и управления принципиально не разделялись по разным учреждениям. Это было, по мнению советских юристов, коренным отличием советского права, которое исходит из того, что нормотворчество неразрывно связано с администрированием, законотворчество с управлением1. Такое положение было закреплено и на конституционном уровне. В соответствии с Конституцией СССР 1924 года Центральный исполнительный комитет Союза «издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения» и «объединяет работу по законодательству и управлению Союза ССР»2. Совнарком СССР «является исполнительным и распорядительным органом ЦИК», который «издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза ССР»3. В пределах российской республики носителем верховной власти являлся ЦИК РСФСР, который был верховным законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР4. Совнаркому РСФСР принадлежало «общее управление Российской Республикой», он мог издавать декреты и постановления, обязательные на всей территории РСФСР»5. Отсюда тео1

Архипов К.С. Закон в советском государстве. М. 1926. С. 114. Конституция СССР. М. 1924. Ст. 17. 3 Там же. Ст. ст. 37, 38. 4 Конституция РСФСР. М. 1925. Ст. 24 5 Там же. Ст. ст. 33, 34

2

243

ретики административного права не видели противоположности между законом как актом законодательного органа и актом, исходящим от органа управления1 в виде обязательного постановления. Поэтому различие между нормативными актами, издаваемыми общесоюзными, республиканскими высшими органами советской власти и обязательными постановлениями, издававшимися местными советами, сводилось к различию союзных, республиканских и местных законов2. Обязательные постановления, издававшиеся местными органами советской власти, имели, по их мнению, ту же юридическую природу, что и акты высших органов власти – они являются общеобязательной нормой, а не конкретным распоряжением тому или иному гражданину. Признавались они местным законом и потому, что исходили от местных органов советской власти, относившихся к органам общей компетенции, в отличие от органов специальной компетенции – наркоматов, чьи акты по своей юридической природе отличались от обязательных постановлений местных советов. Это различие состояло, прежде всего, в том, что обязательные постановления местных советов адресовались всем гражданам, устанавливали их обязанности и права. Нормативные акты органов специальной компетенции (наркоматов) так же, как и их инструкции и правила относились к единым государственным органам и должностным лицам. Серьезным пробелом в этом отношении было отсутствие в середине 20-х годов общего урегулирования вопросов об условиях и порядке издания ведомственных нормативных актов для всех ведомств РСФСР. Более того, условия и порядок издания обязательных постановлений местными исполкомами не распространялись на обязательные постановления наркоматов3. Права местных органов по изданию обязательных постановлений в начале второй половины 20х годов регулировались специальными положениями 1926 года4 и 1927 года5. 1

Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. С. 141. Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. С. 141. 3 Архипов К.С. Закон в советском государстве. М. 1926. С. 81, 109-110. 4 Положение об издании обязательных постановлений местными исполкомами (краевыми, губернскими, окружными и уездными) – 28.06.1926. (СУ РСФСР 1926. № 39. Ст. 304). 5 Положение об издании обязательных постановлений волостными и районными исполкомами заштатных городов и сельсоветами – 21.11.27 (СУ РСФСР. 1928. № 12. Ст. 812).

2

244

В соответствии с этими положениями обязательные постановления местных органов власти не должны были противоречить действующим законам, постановлениям, инструкциям и другим актам народных комиссариатов и вышестоящих исполкомов. Данное правило вносило определенную путаницу во взаимное соподчинение нормативных актов по вертикали органов общей компетенции (ЦИК и совнаркомы), но уравновешивалось тем положением, что распоряжения наркоматов обязательны только в тех случаях, если они не противоречат постановлениям Совнаркома и ВЦИК. Право издания обязательных постановлений принадлежало исполкомам и их президиумам, а также горсоветам и их президиумам. Отделы исполкомов и другие местные учреждения такого права были лишены. В течение всего периода 20-х годов шло законодательное уточнение прав тех или иных советских органов на издание обязательных постановлений, что нашло свое отражение в установлении перечневой системы, определявшей рамки нормотворческой деятельности местных органов, при этом права местных советов систематически уточнялись и конкретизировались в разных сферах управления. Контроль за изданием обязательных постановлений со стороны вышестоящих органов выражался в их последующем просмотре1, для чего каждое обязательное постановление должно было посылаться в вышестоящий исполком, а обязательные постановления, издававшиеся краевыми, областными и губернскими исполкомами – в НКВД РСФСР или автономной республики. Следует отметить, что среди советских правоведов середины 20-х годов не было единства в определении юридической природы советского закона и иных нормативных актов и распоряжений, исходящих от государства. Во многом это объясняется наличием в советском государстве нескольких органов, наделенных законодательными полномочиями, поэтому для государства характерна была не иерархия государственных органов, а иерархия законодательных актов. Все авторы пытались дать определение советского закона, противопоставляя его прочим актам, исходящим от государственной власти. Одни из них ос1

Бородина Э. Роль НКВД и его органов в деле просмотра обязательных постановлений//Административный вестник. 1927. № 12.

245

новывали свои формулировки на материальных критериях, а другие – на формальных, но по существу, у них речь шла не об актах, а об органах их издающих1. Практическое разрешение этих теоретических трудностей нашло в принятых Постановлениях 1924 г. и 1926 г. о порядке опубликования законов и распоряжений правительства, в соответствии с которыми законодательными актами считались только акты, изданные определенными органами и надлежащим образом опубликованные. К таким органам относились: в СССР – Всесоюзный съезд Советов, ЦИК, его Президиум, СНК и СТО СССР; в союзных республиках – Съезды Советов республик, ЦИКи и их президиумы и Советы народных комиссаров. Эти акты должны были публиковаться в первом отделе Собрания законов СССР или Собраний узаконений республик. От законов отличались нормативные акты ведомственного характера (циркуляры и инструкции) и нормативные акты, адресованные непосредственно гражданам (обязательные постановления). Наиболее урегулирован был при этом вопрос о содержании и формах обязательных постановлений. Тем не менее, в литературе установилось понимание инструкции как нормативного акта, исходящего от центральных и местных органов власти к подчиненным должностным лицам, содержащего в себе порядок проведения в жизнь законодательного акта, разъясняющего его смысл и содержание. Циркулярами считались разъяснительные или директивные указания должностным лицам, касающиеся их ведомственной работы. Под обязательным постановлением понималось правило, исходившее от административного органа власти, адресованное гражданам, устанавливавшее их определенные обязанности, неисполнение которых влекло административную или судебную ответственность; при этом оно могло распространяться как на всю территорию административно-территориальной единицы, так и на ее часть2. Соответствующие решения устанавливали перечень круга вопросов обязательных постановлений для всех исполнительных коми1

Дябло В. Буржуазная законность, советская законность и революционная целесообразность. //Советское право. 1927. С.20-40; Рейхель М.О. СССР. Очерки конституционных взаимоотношений советских республик. Х.1925. С. 62-64; Турубинер А. Советский закон. //Революционная законность. М. 1926. № 19-22. и др. 2 СУ РСФСР 1926 г. № 59. Ст. 304; Известия ЦИК. 1927. № 295.

246

тетов на местах. Обязательные постановления относились к преимущественным формам местного правотворчества, хотя в некоторых случаях это могли делать и наркоматы, но в этом случае точно указывался предмет этих постановлений. От нормативных административных актов теория и практика отличали административные распоряжения, под которыми понимались индивидуальные акты администрации, посредством которых возникали, изменялись или прекращались конкретные юридические отношения административного характера. Они могли быть правительственными актами и актами местной администрации, актами власти и исполнения, актами свободного и связанного усмотрения. По содержанию административные акты представляли собой либо требование выполнения определенных действий гражданином, либо требование воздержания от определенных действий, либо разрешение совершать определенные действия, либо положительную услугу со стороны органа власти. Особым видом административных актов считалось принуждение, которое предполагало три вида административных действий: административное выселение, исполнение за счет обязанного и непосредственное принуждение, цели которых состояли в принуждении граждан к исполнению законных распоряжений администрации или законов. Совокупность норм конституционного характера, норм союзного и республиканского законодательства, обязательные постановления местных органов государственной власти и нормативноправовые акты специальной компетенции (наркоматов) в совокупности представляли собой пласт регулятивных норм, в которых закреплялось правовое положение российских граждан, органов государственной власти и различных юридических лиц, их права и обязанности в сфере государственного управления. Они очерчивали субъективные права и юридические обязанности в административном правоотношении регулятивного характера. Эти акты охватывали вопросы организации центральных и местных органов власти советского государства; административных границ населенных пунктов; удостоверения личности; прописки и передвижения населения; порядка организации и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли; правила о культах; вопросы цензуры печатных изданий; наблюдения за производством торговли, публичных сборов и самообложения населения; борьбы 247

со стихийными бедствиями; борьбы с беспризорностью, проституцией, венерическими болезнями, хулиганством и пьянством; наблюдения за порядком пользования государственным флагом и печатями с государственным гербом. Поскольку в советском государстве хозяйственная деятельность была самостоятельной отраслью государственного управления, в советском праве сформировалась система нормативных актов, регулировавших организацию и деятельность государственных трестов, синдикатов и акционерных компаний с участием государственного капитала. Тресты делились на союзные, республиканские и местные. Их деятельность строилась на одних и тех же принципах, и они находились в ведении ВСНХ СССР, ВСНХ союзных республик и их местных органов. Их правовое положение регулировалось Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1927 г.1 Постановление подробно регламентировало порядок организации и деятельности этих учреждений, взаимодействие их составных элементов и подчиненность вышестоящим органам, права и обязанности этих юридических лиц, систему их управления и порядок использования ими доходов. Наряду с трестами промышленного характера существовали торговые предприятия, именовавшиеся торгами, их работа нормировалась Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1927 г.2 Потребность в согласованной торговой и заготовительной деятельности вызвала к жизни объединения типа синдикатов, создававшихся трестами на основе особого соглашения. Деятельность синдикатов регулировалась Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 февраля 1928 г.3 Разновидностью государственного предприятия были государственные акционерные компании, чье правовое регулирование осуществлялось на основе Положения ЦИК И СНК СССР от 17 августа 1927 г.4 Эти общества отличались от трестов паевым составом капитала. Практика тех лет знает и смешанные акционерные общества с участием государственного и частного 1

СЗ СССР 1927 г. № 39. Ст.ст. 391-392. СЗ СССР 1927 г. № 49. Ст. 502. 3 СЗ СССР 1928 г. № 16. Ст.ст. 128-130. 4 СЗ СССР 1927 г. № 49. Ст. 500.

2

248

капитала. Законодательство тех лет шло по пути разграничения таких обществ и подразделяло их на общества с преобладанием государственного капитала и общества с преобладанием частного капитала. Соответственно, на них распространялось действие либо постановлений ЦИК и СНК СССР, либо особыми извлечениями из государственных постановлений. Практика масштабного государственного управления в различных сферах в период НЭПа знает привлечение к государственному строительству различных общественных организаций в виде земельных обществ, крестьянских обществ взаимопомощи, профессиональных союзов и кооперации. Земельные общества рассматривались как объединения трудовых землепользователей, причем формы землепользования были различны, но они должны были действовать под контролем местных органов власти. Основной нормативный акт, регулировавший порядок их организации, – Земельный кодекс РСФСР ст. 57 и ст. 60. На крестьянское общество взаимопомощи возлагалась важная государственная задача – социальное обеспечение и поднятие культурного уровня деревни, а на местные органы советской власти возлагалась обязанность всемерной помощи этим хозяйствам1. Положение профсоюзов определялось добровольностью членства, свободой организации и свободой борьбы за лучшие условия труда, не исключавшей возможность забастовки и на государственном предприятии. Государство оказывало покровительство этим организациям. Предметная их деятельность регулировалась трудовым законодательством2. Кооперация к середине 20-х годов рассматривалась государством как организация первоочередного сотрудничества для достижения общегосударственных целей. После перехода к НЭПу в нормативных актах об организации кооперативных объединений в различных сферах подчеркивается добровольность ее членства, самостоятельность деятельности и всемерное государственное покровительство3. 1

СУ РСФСР 1927 г. № 62. Ст. 429. КЗоТ РСФСР. М. 1923 г. Ст. 158. 3 СУ РСФСР 1921 г. № 61. Ст. 434; СУ РСФСР 1924 г. №17. Ст. 173; СУ РСФСР 1924 г. № 71. Ст. 699; СЗ СССР 1924 г. № 5. Ст. 60; СЗ СССР 1925 г. №38. Ст. 435; СЗ СССР 1926 г. № 20. Ст. 129; СЗ СССР 1927 г. № 2. Ст. 14 2

249

Правовое регулирование свободы печати в РСФСР, начиная с 1918 года, приобретает ярко выраженную классовую направленность, о чем свидетельствует ст. 14 Конституции РСФСР 1918 года, которая была воспринята ст. 5 Конституции РСФСР 1925 года. В годы гражданской войны в стране существовало единое государственное издательство при Наркомпросе1, которое осуществляло и издательскую деятельность, и контроль за ней на всей территории РСФСР. После гражданской войны издательская деятельность была децентрализована. Однако понимая насколько велика сила печатного слова и стремясь не допустить на страницы печатных изданий антисоветской пропаганды и агитации, а также информации, разлагающей общественную нравственность, СНК РСФСР 6.06.1922 г. учредил Главное управление по делам литературы и издательств (ГЛАВЛИТ)2 Это была строго централизованная система, организованная применительно к административно-территориальному делению страны, которая осуществляла все виды цензуры: военную, политическую, идеологическую и др.3 Цензура носила предварительный характер, т.е. ГЛАВЛИТ имел широкие права в области печати: право открытия издательств, издания органов периодической и непериодической печати, издания отдельных произведений, составления списков произведений печати, запрещенных к продаже, распространению и исполнению, а также право издания обязательных распоряжений и инструкций по делам печати и репертуара. Он обладал широкими правами по приостановлению изданий, сокращению тиражей и закрытию отдельных издательств. Органы ОГПУ содействовали ГЛАВЛИТУ в борьбе с подпольными и запрещенными изданиями и надзоре за типографиями, борьбе с контрабандным провозом запрещенной литературы. В связи с привлечением частного капитала в полиграфическую промышленность в стране постепенно складывается разрешительный порядок открытия предприятий в этой отрасли, который был закреплен постановлением СНК РСФСР от 3.09.1927 г. 4 Что касается книжной торговли, то в период 1921-1926 гг. действовал разрешительный поря1

СУ РСФСР. 1919. № 20. Ст. 244. СУ РСФСР. 1922. № 40. Ст. 461. 3 СУ РСФСР. 1922. № 40. Ст. 561. 4 СУ РСФСР. 1927. № 33. Ст. 614. 2

250

док открытия предприятий торговли1. Однако в июле 1927 года разрешительный порядок на торговлю произведениями печати был отменен, а взамен была введена обязательная регистрация государственных и негосударственных предприятий торговли печатными изданиями в отделах торговли местных исполкомов. Общее регулирование производственной и торговой деятельностью в масштабе СССР возлагалось на Госкомитет по делам печати Наркомторга СССР, положение о котором было принято в конце 1927 г. С правилами, регулирующими печать, близко соприкасаются правила, регулирующие контроль за репертуаром. При этом надзор за зрелищами возлагался ГЛАВЛИТОМ на отделы народного образования губерний2, а контроль за репертуаром на специальный комитет при ГЛАВЛИТЕ3. Репертком в своей деятельности руководствовался разрешительными правилами, такой же порядок был установлен и для открытия предприятий по устройству публичных зрелищ4. Юридической гарантией права граждан на собрания и союзы стали ст.ст. 6 и 7 Конституции РСФСР 1925 года. Руководство страны видело в массовых общественных организациях значительный резерв в деле решения различных проблем общественного развития. В решениях XIII, XIV и XV съездов РКП(б) неоднократно подчеркивалась необходимость поддержки инициативы трудящихся по созданию различного рода добровольных обществ. В условиях новой экономической политики эта инициатива значительно расширилась. В годы НЭПа четко прослеживается стремление государства не только придать регулируемый характер их деятельности, но и обеспечить себе прямое руководство этими объединениями через введение разрешительной системы организации добровольных обществ. Начальным этапом развития этой тенденции стало принятие декрета ВЦИК 3 августа 1922 года5 и инструкции ВЦИК в развитие декрета, которые достаточно строго регламентировали порядок создания и деятельности добровольных обществ и союзов. Эти акты легли в основу утвержденного 6.02.1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР Положения об обществах и союзах,

1

СУ РСФСР. 1921. № 77. Ст. 647. СУ РСФСР. 1923. № 14. Ст. 177. 3 СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст. 134. 4 СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст.134. 5 СУ РСФСР. 1922. № 49. Ст. 622 2

251

не преследующих целей извлечения прибыли1. К таким обществам относились научные, художественные, спортивные, пожарные, общества спасения на водах и др. Здесь обращает на себя внимание явная недостаточность критерия отнесения обществ к данной категории, поскольку целый ряд частно-хозяйственных обществ и кооперативов могли быть отнесены к данной категории, т.к. многие из них, в том числе и акционерные, либо не распределяли прибыль между своими членами, а направляли ее на культурно- просветительные цели, либо члены его, работая по трудовому договору, получают обычную заработную плату, а не прибыль2. Указанный нормативно-правовой акт достаточно подробно определяет условия и порядок организации добровольных обществ и их союзов, разграничивает их по масштабам их деятельности, определяет круг их учредителей. Обращает на себя внимание строго разрешительный порядок их образования, при котором обязательным является разработка устава по определенной форме и его регистрация в соответствующем органе советской власти. Ни одно общество или союз не могло легально начать свою деятельность до утверждения его устава и последующей регистрации. Уставы всесоюзных обществ и союзов утверждались Совнаркомом СССР, всероссийских и союзов – НКВД РСФСР, областных – НКВД автономных республик, краевых, губернских окружных и уездных – административными отделами соответствующих исполкомов. Специально оговаривались структура устава, возможность отказа в его утверждении и детально расписывалось, какие органы и в какие сроки осуществляли регистрацию обществ и союзов, порядок обжалования постановлений, касающихся регистрации обществ и союзов, надзор и наблюдение за деятельностью обществ и союзов. Порядок устройства публичных собраний, шествий и манифестаций административным законодательством не рассматривался. Для местных органов власти руководящим правовым началом в этом отношении была ст. 6 Конституции РСФСР 1925 года. Крупный пласт норм административного воздействия представляли собой нормы, содержащие меры административного принуждения. В 1

СУ РСФСР. 1928. № 22. Ст.158 Данилова Е.Н. Частно-хозяйственные объединения (товарищества). Основы советского права. М. 1927. С.214-215. 2

252

принятой терминологии того времени, они относились к мерам социальной защиты, применение которых возможно в административном порядке в определенных законом случаях. При этом достаточно распространенной в то время точкой зрения на методы административного воздействия было мнение о том, что постоянно действующим методом является метод убеждения, а принуждение остается как постоянный, готовый резерв1. После окончания гражданской войны одним из первых нормативных актов, регулирующих право органов, применяющих административное воздействие, стал декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. о порядке наложения административных взысканий2. Он определил формы и виды наказаний, а также категории проступков, за которые возможно наложение наказаний на граждан в административном внесудебном порядке. Оно связывалось с нарушением обязательных постановлений исполкомов и состояло в возможности применить лишение свободы до двух недель, принудительные работы без лишения свободы до одного месяца и штраф не свыше определенной суммы. Позднее, с 16 марта 1922 года, при неуплате штрафа стал возможен арест до одного месяца3. В дальнейшем законодательство о наложении административных взысканий идет по пути уточнения и закрепления права их наложения за органами советской власти разного уровня. Это декрет от 5 апреля 1925 г.4 и положение от 28 июня 1926 г.5 Законодательство 1927 года пошло по пути дальнейшего уточнения права наложения административного взыскания и возможной его экономии. Они значительно понижают высший предельный размер и определяют его разно для городской и сельской местности. Положение 28 июня 1926 г. содержит исчерпывающий список органов, имеющих право налагать эти взыскания, и сам порядок их наложения, предусматривающий обязательное составление протокола и вынесение постановления, а также содержит право подвергнувшегося 1

II Всероссийский съезд административных работников. Стенографический отчет. М. 1928. С. 5. 2 СУ РСФСР. 1921. № 52. Ст. 310. 3 СУ РСФСР. 1922. № 24. Ст. 262. 4 СУ РСФСР. 1925. Ст. 170. 5 СУ РСФСР. 1926. № 59. Ст. 504.

253

взысканию на пересмотр и обжалование решения о наложении взыскания. Неправильное наложение взыскания могло повлечь за собой не только его отмену, но и привлечение должностного лица, его наложившего, к ответственности по ст.ст. 109 и 110 УК РСФСР. Кроме случаев нарушения обязательных постановлений местных органов власти, административное взыскание могло применяться в случаях, указанных в УК и специальных узаконениях. Это ст. 192 УК РСФСР о нарушении постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, которые издаются по специальному поручению центральных органов общей компетенции. При этом ведомства могли самостоятельно придавать штрафную силу своим нормативным актам. Целый ряд статей УК РСФСР (ст.ст. 61, 74, 85, 100, 108, 133) также предусматривают наряду с уголовной и административную ответственность, причем эта ответственность устанавливается в том же порядке, как и ответственность за нарушение обязательных постановлений. К сожалению, административная практика тех лет дает примеры значительного количества случаев наложения административных взысканий, среди которых значительный удельный вес составляли штрафы1. В связи с этим было принято Постановление об ограничении наложения штрафов в административном порядке2. В соответствии с этим оно стало возможным, только если штрафы прямо установлены законом; если они установлены инструкциями и обязательными постановлениями ведомств СССР, союзных республик и местных советов в случаях и пределах, определенных законом. Теория и практика того времени к мерам административного воздействия относила также реквизицию и конфискацию имущества. Данные меры могли применяться на основании «сводного закона о реквизиции и конфискации имущества», принятого ВЦИК и СНК РСФСР 27 марта 1927 г.3 Реквизицией считалось принудительное возмездное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в частном владении у физических или юридических лиц, кооперативных и общественных организаций. Она осуществлялась 1

Статистический обзор деятельности местных административных органов НКВД. М. 1928. С. 28-38. 2 СЗ СССР. 1928. № 5. Ст. 42. 3 СУ РСФСР. 1927. № 38. Ст. 248.

254

исключительно на основе специальных постановлений ЭКОСО РСФСР либо местным органом власти только в местностях, объявленных на военном или исключительном положении; проводить их могли административные отделы губернских и окружных исполкомов. Под конфискацией понималось принудительное безвозмездное отчуждение имущества в пользу государства по суду, в случаях особо указанных в законе, по распоряжению уполномоченных лиц. Она применялась либо как дополнительная мера социальной защиты, либо в целях изъятия имущества, обладание которым было запрещено для частных лиц законом (ст. 23 ГК РСФСР). При производстве конфискации в административном порядке в тот же день должен составляться особый акт, как и в случае реквизиции. Лица, чье имущество конфисковалось или реквизировалось, могли подать жалобу в порядке подчиненности лица или органа, производившего реквизицию или конфискацию1. Усиление публично-правовых методов в государственном управлении достаточно специфично отразилось на нормативноправовом регулировании взаимоотношений органов управления с гражданами. Надо отметить, что среди государствоведов и административистов того времени была распространенной точка зрения, достаточно цинично выражавшаяся следующим образом: «… у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане»2. Более того, служебное положение личности, понимание ее как средства достижения целей советским государством подчеркивались многими теоретиками государственного права3. Тем не менее, перечень основных политических и гражданских прав советских граждан, юридически первоначально закрепленных в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 года, вошел в состав первой Конституции РСФСР, а затем в измененный текст Конституции РСФСР, утвержденной в мае 1925 года. Определенное развитие юридических гарантий прав и свобод личности, провозглашенных в Конституции 1

Власов В. Реквизиция и конфискация//Административный вестник. 1927. № 5. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск. 1927. С. 29-30. 3 Турубинер А.М. Государственный строй РСФСР. М. 1923. с. 7.; Рейснер А. Государство буржуазии и РСФСР. М. 1923. С. 331.

2

255

РСФСР, нашло закрепление в процессуальных кодексах России, а также в иных нормативно-правовых актах советской власти, определяющих гарантии личности, правила передвижения граждан и обеспечивающих свободу совести, слова, собраний и союзов. Так, УПК РСФСР 1923 года исходит из общеправовых принципов в вопросе о личном задержании в ст.ст. 6-7, которые прямо говорят о том, что никто не может быть лишен свободы и заключен под стражу иначе, как на основании закона и в соответствии с законом. Незаконное задержание могло повлечь за собой лишение свободы в соответствии со ст. 115 УК РСФСР. УПК РСФСР регулировал общие условия и порядок личного задержания, притом тоже на основании закона и в строго определенных законом случаях (ст.ст. 100, 103, 104 УПК РСФСР 1923). Более того, с принятием Основ уголовного судопроизводства СССР в 1924 году эти гарантии становились общесоюзными. Целый ряд статей УПК РСФСР (ст. 158, 159) и Основ уголовного судопроизводства (ст. 100) оговаривают сроки задержания и возможность освобождения от него с передачей на поруки общественным организациям трудящихся. Юридические гарантии личности при задержании нашли свое закрепление и в некоторых административно-правовых нормах; в частности, в руководящих инструкциях НКВД РСФСР по милиции о праве подвергать задержанию граждан, подозреваемых в нарушении обязательных постановлений и других распоряжений советской власти или виновных в контрреволюционных выступлениях, посредников и пособников проституции, изобличенных в незаконном приготовлении, хранении и сбыте спирта и спиртосодержащих веществ (ст.ст. 45, 47, 92 Инструкции участковому надзирателю 17 ноября 1923 г.)1. Во всех остальных случаях органы милиции могли подвергнуть задержанию лицо только на основании специальных ордеров, выдаваемых прокуратурой, начальниками административных органов и другими уполномоченными на то лицами. Производство арестов органами ОГПУ определялось особыми правилами, установленными ВЦИК РСФСР от 6.02.22 г.2 В этих правилах

1

Приказы начальника ЦАУ – начальника милиции Республики за 1924 г. М. 1924. № 8. 2 СУ РСФСР 1922. № 16. Ст. 160.

256

определялись должностные лица, имеющие на это право, основания задержания, его сроки и порядок осуществления. Отдельные категории лиц в РСФСР пользовались особыми гарантиями в отношении ареста: к ним относились члены ВЦИК и ЦИК СССР, члены местных исполкомов, прокуроры и их помощники, председатели и члены губернских судов, народные судьи и следователи, а также дипломатические представители и сотрудники дипломатических миссий, и члены их семей. Производить задержание этих лиц можно было лишь на основании особых правил и процедур. Административно-правовые гарантии и неприкосновенности жилища осуществлялись через установление особых условий входа сотрудников милиции в случае служебной необходимости в частные квартиры граждан, нормирование производства обысков и выемок и установление порядка выселения граждан из занимаемых помещений. Эти правила устанавливались административными органами в лице начальников административных отделов или сельских советов1 в точном соответствии с УПК РСФСР. Административное выселение регулировалось законом 14 июня 1926 г.2 и допускалось только из домов специального назначения (школ, больниц, домов на территории фабрик и заводов), а также из домов, закрепленных за предприятиями учреждениями. В нем оговаривались сроки, условия, порядок осуществления, уполномоченные органы и порядок обжалования постановления о выселении. После окончания гражданской войны, в связи с переходом к свободному найму рабочей силы юридической гарантией права личности на свободу стало решение ВЦИК РСФСР 24 января 1922 г.3 о предоставлении гражданам РСФСР права беспрепятственного передвижения по всей территории РСФСР, получившее дальнейшее правовое закрепление в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 5). В 1923 и последующих годах был осуществлен переход к системе легитимации, под которой понимались правила удостоверения личности. Первым стал декрет об удостоверении личности 20 июня 1923 г.4, в котором был указан только один документ, выдаваемый НКВД РСФСР. По постановлению ВЦИК и СНК 1

СУ РСФСР. 1928. № 5. Ст. 43. СУ РСФСР 1926. № 35. Ст. 282. 3 СУ РСФСР. 1922. № 11. Ст. 106. 4 СУ РСФСР. 1923. № 61. Ст. 575.

2

257

РСФСР 18 июля 1927 г.1 круг документов, удостоверяющих личность, был расширен, выдавались они разными органами, но должны были содержать одинаковые сведения, достаточные для удостоверения личности гражданина. Право выдачи этих документов предоставлялось местным органам милиции, волостным исполкомам и сельсоветам. Причем это удостоверение не должно было служить источником фискальных сборов. Паспортная система по советскому праву того времени сохранялась только для иностранцев, проживающих на территории РСФСР и граждан СССР, выезжающих за рубеж. Выдача паспортов гражданам СССР, выезжающим за границу, и порядок въезда и выезда в пределы СССР регулировались системой законодательных актов СССР и ведомственными актами НКВД РСФСР. Кроме паспортной системы существенно ограничивали право свободного передвижения граждан РСФСР административная высылка, ссылка и отсылка. Под высылкой понималось удаление лица из данной местности, под ссылкой – выдворение лица на жительство в конкретной местности, под отсылкой – отказ к въезду в страну иностранцу2. Высылка применялась к лицам, чье пребывание в данной местности считалось опасным по характеру их деятельности в прошлом и настоящем, а также в связи с контактами в преступной среде. Административные меры принуждения регулировались как декретами ВЦИК3, так и ведомственными инструкциями НКВД и ГПУ4, а также общесоюзным положением о правах ОГПУ в части административных высылок и ссылок5. Эти нормативные акты предусматривали категории лиц подлежащих ссылке, высылке, порядок их проведения и надзора за высылаемыми, а право вынесения постановления о них, которое декретом ВЦИК от 22 июля 1922 г.6 предоставлялось особой комиссии НКВД РСФСР, включавших в свой состав представителей ГПУ и НКЮ РСФСР. Законность административной ссылки контролировалась Прокуратурой.

1

СУ РСФСР. 1927. № 75. Ст. 514. Елистратов А.И. Административное право М-Л. 1929. С. 195. 3 СУ РСФСР. 1922. № 51. Ст. 686 и № 65. Ст. 844. 4 СУ РСФСР. 1923. № 8. Ст. 108. 5 Тарнопольский А.А. Тыловое ополчение и военный налог. М. 1927. С. 26-30. 6 СУ РСФСР. 1922. № 51. Ст. 646.

2

258

После гражданской войны, по мере перехода к гражданскому миру чрезвычайные меры революционного порядка отменялись и становились мерами исключительного характера. В условиях складывающегося нового правопорядка эти меры находят законодательное урегулирование. Основным актом, регулирующим исключительные полномочия, было общесоюзное Положение о государственных мерах охраны революционного порядка от 3 апреля 1925 г.1 Оно предусматривало возможность введения либо исключительного, либо военного положения. Исключительное положение могло быть введено в случае явной и прямой угрозы свержения власти, массовых посягательств на личность и имущество граждан при стихийных бедствиях и как переходная мера от военного положения. По законодательству РСФСР исключительное положение вводилось постановлением президиума ВЦИК и СНК РСФСР в отдельных губерниях по представлению НКВД РСФСР2. Согласно Положению в исключительных случаях гражданская власть сохранялась за местными исполкомами с предоставлением им особых полномочий по изданию обязательных постановлений, наложению административных взысканий, высылке лиц опасных в данной ситуации за пределы региона и др. Вводится исключительное положение на срок не более трех месяцев. Военное положение могло вводиться постановлением ЦИК СССР, при этом высшая власть в данном регионе могла передаваться военнореволюционным комитетам, действующим на основе особых положений о них. Зарекомендовавшей себя системой обеспечения эффективности действия нормативно-правовых актов в западноевропейских странах стало учреждение административной юстиции в виде особых административных судов, через которые можно было обжаловать и отменить неправомерно принятое решение по применению того или иного нормативного акта. Это признавалось и признается важным направлением укрепления законности в деятельности административной системы. В советской России функция укрепления законности в деятельности госаппарата возлагалась на образованную в 1920 году Рабочекрестьянскую инспекцию и учрежденную в 1922 году прокуратуру. 1 2

СЗ СССР. 1925. № 25. Ст. 167. СУ РСФСР. 1926. № 28. Ст. 226.

259

При этом прокуратура должна была осуществлять надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц через возбуждение уголовного преследования против виновных, а органы рабочекрестьянской инспекции должны были рассматривать жалобы на несовершенство госаппарата, пренебрежительное отношение должностных лиц, бюрократизм, волокиту и т.д.1 Система обжалования решений органов власти и управления дополнялась ведомственным порядком подачи жалоб и порядком обжалования действий административных органов, изданных НКВД РСФСР2. При всей детальности правил подачи и рассмотрения жалоб в различных инстанциях, обращает на себя внимание положение, которое сводит на нет деятельность всей системы – это отсутствие у этих органов права отменить обжалованный акт. Нормы, регулирующие ответственность должностных лиц, подразделялись на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Должностные преступления (ст.ст. 109-121 УК РСФСР) рассматривались губернскими и народными судами. Иски к государственным органам о возмещении ущерба, причиненного действиями должностных лиц, в административном порядке подлежали рассмотрению губернских судов в гражданском судопроизводстве. Дисциплинарная ответственность устанавливалась за нарушение служебного долга и дисциплины, которые требовали судебных мер защиты3. Законодательство предусматривало два вида дисциплинарной ответственности: проступки, влекущие дисциплинарную ответственность на основании статьи УК, и нарушения правил внутреннего распорядка на основе КЗоТ. Второй вид дисциплинарных проступков мог повлечь взыскание в соответствии с табелью взысканий за нарушение трудовой дисциплины в государственном и управленческом аппарате, принятой Народным комиссариатом труда СССР 26 ноября 1926 г.4 Наложение дисциплинарных взысканий осуществлялось в течение 1923-28 годов дисциплинарными судами в порядке подчиненности. В

1

СУ РСФСР. 1923. № 99. Ст. 984. Бюллетень НКВД РСФСР. 1924. № 38. 3 Турубинер А. Дисциплинарная ответственность.//Советское право. 1927. № 5. С.74. 4 Известия Народного комиссариата труда СССР. 1926. № 44-46. 2

260

1928 году ВЦИК и СНК РСФСР упразднили дисциплинарные суды1 и стали налагать дисциплинарные взыскания в порядке подчиненности на основании соответствующего положения 1927 года2. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц, устанавливалась только в случаях, особо указанных в законе (ст.ст. 407 и 407а), примером которых могла служить незаконная конфискация или реквизиция. В этом случае действовал закон, принятый в марте 1927 года3. Таким образом, система нормативно-правового обеспечения деятельности советской административной системы накопила ко второй половине 20-х годов достаточно большой и разноплановый правовой материал, который требовал теоретического осмысления и кодификации законодательства с точки зрения сбалансированного обеспечения интересов личности, общества и государства. Однако в это же время начал достаточно интенсивно развиваться и реализовываться курс на усиление плановых начал в деятельности государственного механизма и укрепление централизма в построении всей административной системы. Отразилось это и на нормотворчестве, которое в советском государстве было неразрывно связано с администрированием, законодательство с управлением. Все нормотворческие (они же и администрирующие) органы делились на две группы: общей компетенции и специальной. Принцип иерархическою подчинения предполагался во взаимоотношениях органов общего управления с органами специального управления. Взаимоотношения органов специального управления высших систем с органами общего управления низших систем основывались на принципе соподчинения органам общего управления высшей системы, а взаимоотношения с органами специального управления низших систем основываются на принципе иерархического подчинения последних соответствующим органам специального управления высшей системы. По мере перехода от органов общего управления высшей системы (СССР) к органам общего управления специальных систем (союзные респуб1

Известия ВЦИК. 1928. № 137. СУ РСФСР. 1927. № 72. Ст. 485. 3 СУ РСФСР. 1927. № 38. Ст. 248. 2

261

лики, автономные республики, области... города, округа и т.д.) все более сужается круг предметов ведения органов общего управления и все более стирается грань между нормативными актами общего и специального управления. Все это вносило серьезную путаницу в нормативное обеспечение деятельности органов государственного управления и деятельности нормотворческих органов. Отход от принципов и дальнейшего развития НЭПа произошел после кризиса хлебозаготовок 1927-28 годов, в ходе ликвидации которого были возрождены в широком масштабе принудительные меры периода гражданской войны. Это выразилось в выдвижении на первый план законодательных норм, сложившихся в годы гражданской войны, в усилении полномочий чрезвычайных органов, в отказе от правового оформления отношений для дальнейшего развития НЭПа и, наоборот, в принятии актов, подрывающих НЭП. Опыт хлебозаготовительной кампании 1927-28 гг. подвел руководство страны к принятию закона, вызвавшего тяжелые последствия в весьма недалеком будущем. Им стало Постановление ВЦИК и СНК РСФСР 26 марта 1928 года «О карательной политике и состоянии мест заключения»1, в котором допускался ряд ограничений уголовного и уголовнопроцессуального законов. В их числе: упрощение хода предварительного следствия; предъявление обвинения виновному лицу только по одному преступлению, даже если оно совершило их несколько с целью не затягивать и не усложнять следствия; введение регламента судебного заседания; ограничение прений сторон на суде; установление коротких сроков для рассмотрения кассационных жалоб и др. Поворот во внутренней политике во второй половине 20-х годов стал в определяющей степени возможен еще и в связи с серьезными ослаблениями позиций сторонников НЭПа в руководстве страны. В 1926 году умерли Ф.Э.Дзержинский и Л.Б.Красин, в 1928 году А.Д.Цюрупа. Сыграл свою негативную роль и факт назначения наркомом юстиции Н.М.Янсона. Вновь назначенный нарком озвучил свои представления и точку зрения о правопорядке на IV 1

Из истории прокуратуры Российской Федерации. М, 1967. С. 41, 42.

262

съезде прокурорских и следственных работников. Сначала он потребовал изжить формальный подход в работе прокуратуры. Затем сообщил, что подготовлен проект нового УПК, в котором выделены дела, разбираемые судьей единолично, ограничена возможность кассационного обжалования по определенной группе дел, и, наконец, устанавливал единую сокращенную форму ведения дела и процесса1. Партийный аппарат в конце 20-х годов практически весь состоял из ставленников И.В.Сталина. Идеи Бухарина партийные функционеры воспринимали с большим трудом. Им был намного понятнее и приемлемее упрощённый план индустриализации страны в варианте генсека, чем теоретические построения редактора газеты «Правда» по поводу НЭПа. Осенью 1929 года началась полоса публикаций в печати и выступлении с целью окончательной дискредитации Бухарина как теоретика и «любимца» партии. Он был объявлен лидером и вдохновителем «правого» уклона. На ноябрьском (1929 г.) пленуме ЦК Бухарин был выведен из политбюро ЦК. Одновременно шло искоренение бухаринского наследства. Отбрасывались такие принципы НЭПа, как сотрудничество классов, гражданский мир, сбалансированное, эволюционное развитие, а также курс на укрепление законности и др. На их месте утверждались в качестве официальной идеологии прежние административно-командные методы, ставшие политической установкой сталинизма. Возрождение административно-командного стиля в работе партийного аппарата стало проявляться в сочинении длинных резолюций с многочисленными пунктами, которые требовали от руководителей учреждений и организаций, а также членов партии, что и где делать, как поступать, с угрозами, в случае невыполнения. Если в начале и середине 20-х годов парткомы (чаще на губернском, окружном или областном уровне) нередко обсуждали темы рыночных отношений, конкуренции с нэпманами, причины неудач и пути выхода из них, то с 1928 года и позднее в отношении частного сектора рассматривались меры в основном запретительного и директивного характера. 1

См. «Из истории прокуратуры Российской Федерации». М. С. 250, 251, 254, 257.

263

В 1928-1929 годах в области уголовного законодательства были приняты акты, направленные на борьбу с лицами, препятствующими осуществлению идеологизированных, чрезвычайных мероприятий властей, вмешательство государства в экономические отношения, особенно в деревне. ВЦИК и СНК 26 марта 1928 года издали постановление, устанавливающее ответственность за нарушение законов о национализации земли1, чаще всего за ее скрытую куплю-продажу. 29 марта 1928 года появился закон, карающий ростовщичество и различного рода сделки, заключенные на кабальных условиях2. Критерии кабальности были весьма расплывчаты. 3 декабря 1928 г. СНК СССР3 и 9 сентября 1929 г. ВЦИК и СНК РСФСР 4 установили уголовную ответственность за организацию лжекооперативов, содействие им и участие в них. 28 июня 1929 года был введен в действие законодательный акт, повышавший ответственность кулаков за невыполнение обязательств по поставкам и налогам5. Перечисленные и другие законы носили внеправовой характер, ломали привычный уклад жизни и взаимоотношения крестьянства. Вместе с чрезвычайными методами проведения хлебозаготовок они подрывали экономическую основу крестьянского хозяйства, грубо попирали честь и достоинства земледельца. Отсюда рост сопротивления крестьян, доходившего до вооруженных выступлений. Увеличение случаев террора в отношении должностных лиц и общественных работников, а также стремление властей всеми доступными средствами подавить возмущение крестьян и запугать их, вызвали издание Постановления ВЦИК и СНК от 25 марта 1929 г., устанавливавшего повышенную уголовную ответственность за угрозу должностным лицам и общественникам6. Тенденция на упрощение роли и значения уголовного процесса вели к подрыву начал законности в уголовном судопроизводстве, к подмене правовых гарантий гражданам усмотрением отдельных 1

СУ РСФСР. 1928. № 36. Ст. 269. Там же. № 38. Ст. 283. 3 СЗ СССР. 1929. № 3. Ст. 28. 4 СУ РСФСР. 1929. № 72. Ст. 705. 5 СУ РСФСР. 1929. № 46. Ст. 480; № 60. Ст. 589, 591. (Постановление ВЦИК и СНК РСФСР). 6 СУ РСФСР. 1929. № 28. Ст. 293. 2

264

лиц. В конце 20-х годов эта тенденция только обозначилась, в полном объеме она будет реализована в 30-е годы. Серьезные изменения произошли в земельном законодательстве. 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил «Общие начала землепользования и землеустройства»1. Существенно новым по сравнению с Земельным кодексом в данном законодательном акте являлся вопрос о землеустроительном почине. Теперь инициатива принадлежала не только самим землепользователям, но и соответствующим государственным органам. То есть «Общие начала» прямо декларировали активное вмешательство государства в поземельные отношения. Причем предусматривалось проведение уже обязательного землеустройства, в том числе для ограничения захватнических стремлений кулаков и прекращения особо острых запутанных земельнохозяйственных отношений. На этом чаще всего настаивала деревенская беднота. Классовая направленность «Общих начал» ярко проявилась и в том, что землеустройство для надобности государственных учреждений и предприятий, а также для организации земельной площади коллективных хозяйств производилось вне очереди. По заявкам прочих землепользователей рациональная организация сельскохозяйственных угодий выполнялась в первую очередь для тех из них, кто переходи к формам хозяйствования, наиболее благоприятствующим кооперированию, коллективизации и поднятию технического уровня сельского хозяйства. Наоборот, землеустройство, направленное на образование хуторских и отрубных хозяйств, производилось в последнюю очередь, вплоть до полного оставления этих заявок без исполнения в тех случаях, когда образование хуторов вело к росту и укреплению кулачества. Серьезные изменения в конце 20-х годов были внесены в законодательство о труде, показавшие, что и в области управления промышленными предприятиями и налаживания на них производства руководство страны также обращается к чрезвычайным мерам. 21 февраля 1929 г. ЦК обратился с письмом ко всем партийным организациям «О поднятии трудовой дисциплины»2. СНК СССР 6 марта 1 2

СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642. КПСС в резолюциях.., изд. 9. Т. 4. С. 413.

265

1929 года издал постановление «О мерах к укреплению трудовой дисциплины», которым предоставил администрации государственных предприятий право самостоятельно налагать на работников все виды наказаний, предусмотренных табелью взысканий на промышленных предприятиях, в том числе увольнение при первом же грубом нарушении трудовой дисциплины. 23 мая 1929 г. Наркомат труда СССР своим постановлением запретил принимать на работу лиц на те же предприятия, откуда они были уволены за нарушение трудовой дисциплины, в течение шести месяцев1. Наркомат юстиции РСФСР 15 марта 1929 года направил на места циркулярное письмо «О задачах суда и прокуратуры в борьбе за укрепление трудовой дисциплины», в котором потребовал «проявить твердость и жесткость» в борьбе с грубыми нарушениями трудовой дисциплины. Органы юстиции должны были поддерживать решения администрации госпредприятий об увольнении за «появление в нетрезвом виде, небрежном отношении к работе и т.п., хотя бы по табели взысканий за эти нарушения полагались бы более мягкие меры взыскания»2. Из этого видно, что сама прокуратура встала на путь нарушения законности. Табель взысканий также претерпела серьезные изменения. В новой ее редакции, утвержденной НКТ СССР 27 августа 1929 года остались два вида взысканий: выговор и увольнение с работы. Для служащих ЦИК и СНК СССР 13 октября 1929 года установил среди прочих наказаний за нарушение трудовой дисциплины смещение на низшую должность на срок не свыше одного года 3. Приведенные акты составляли лишь часть законодательства, которым были оформлены чрезвычайные меры в деревне и по организации работы промышленных предприятий. Для вновь принятых законов характерно серьезное усиление классовой идеологической направленности с целью поворота экономики с естественного пути развития на умозрительную 1

Известия народного комиссариата труда СССР 1929. № 14. С. 209, 210: №24. С. 373, 374. 2 Там же .№ 22/23. С. 359, 360. 3 Известия народного комиссариата труда СССР. 1929. № 37. С. 577, 580.; № 51/52. С. 518-519.

266

схему движения в виде скачка, великого перелома. Вместо продуманной политики реформ, обеспеченной юридическими механизмами, упор делается на политический лозунг и взгляды политических лидеров. Эти представления оформлялись в неправовые законы, которые навязывались обществу чрезвычайными методами государственными органами, получившими чрезвычайные полномочия. Использование чрезвычайных мер деформировало правовое регулирование периода НЭПа и привело к внедрению в практику внеправовых законов, несовместимых с общими принципами права и разрушавших создававшийся в этот период правопорядок. Новая экономическая политика была направлена, прежде всего, на преодоление кризиса власти, который разразился в стране на заключительном этапе гражданской войны, и ее введению не предшествовали глубокий анализ ситуации и разработка программы ее осуществления. НЭП рассматривалась как временная мера, и поэтому программные документы большевистской партии о построении социализма не корректировались. Программа НЭПа как развитие российского общества в условиях многоукладной экономики и опора на законность деятельности всех субъектов российского общества, внедрение юридических гарантий их деятельности во всех сферах жизни общества стала складываться лишь постепенно и под влиянием экономических успехов страны. В руководстве страны не было единства в понимании НЭПа и законности, а многие руководители партии и государства отдавали предпочтение методам времен гражданской войны – чрезвычайщина оказалась крайне живучей. Тем не менее, на определенный период времени, в руководстве страны укоренились взгляды на законность и демократизацию жизни всего российского общества как необходимые условия осуществления НЭПа. Большая заслуга в этом отношении принадлежит юристам − участникам многочисленных дискуссий о правовом аспекте НЭПа, воспитанникам русской правовой школы, сотрудничавшим с советской властью и работавшим над юридическим обеспечением всестороннего реформирования советского государства. В своих публикациях авторы с позиций общей теории права, теории административного права анализировали закономерности 267

становления и развития государственного управления в Западной Европе и России, старались понять особенности и юридически обосновать современное им состояние, и спрогнозировать будущее развитие советской государственности. Весьма плодотворными были поиски юристов-теоретиков и практиков в области теории административного права, основные институты которого (как и его структура) были сформулированы и обоснованы ко второй половине 20-х годов. Процессу теоретико-правового осмысления российской правовой действительности сопутствовал процесс становления и развития новой правовой базы деятельности государства, укрепления правовых начал и развития законности в его функционировании. В целом можно выделить три этапа в развитии правовых основ деятельности советского государства в 20-е годы. В течение первого этапа – 1921-23 гг. − разрабатывается и начинает применяться достаточно развитое конституционное и отраслевое законодательство, по-новому определяющее правовое положение разных категорий населения в различных сферах жизни общества и обеспечивающее юридические основные рамки и гарантии для различных форм собственности, вводящее правовые начала в деятельность государственных органов и иных субъектов, участвующих в государственном управлении. Второй этап приходится на 1923-27 гг., в течение которых происходит дальнейшее укрепление новых правовых начал в жизни общества, они распространяются вширь и вглубь. В это же время начинает осуществляться коренная реформа всей системы государственного управления, перестройка системы государственных органов через расширение избирательных прав граждан, через стремление добиться баланса структурных элементов этой системы. Теоретическая разработка проблем административного права в этот период отличается несколькими особенностями. Во-первых, их разработка осуществлялась в непосредственной привязке к разработке теории социалистического государства с ее идеологизацией и политизацией, упоре на диктатуру пролетариата, обеспеченной однопартийной политической системой; реализацией принципа объединения, а не разделения властей; приматом политики над всеми остальными явлениями общественной жизни; опре268

деленным пренебрежением к возможностям именно административно-правового регулирования, а не прямого директивного администрирования. Во-вторых, с точки зрения структурного построения административного права основное внимание уделялось Общей, а не Особенной части, которая была представлена достаточно скромно. Этот пробел должно было восполнить принятие Административного кодекса, разработка которого была осуществлена в 1925 году, но он так и не был принят в РСФСР, хотя и нашел законодательное закрепление на Украине1. Оценивая теоретическую разработку проблем административного права в 20-е годы, следует отметить, что авторы, стремившиеся осмысливать эти проблемы с марксистских позиций, исходили из высказывания К.Маркса о том, что «администрация есть организация деятельности государства»2. Разработка проблем социалистического управления шла в общем направлении классического его понимания, которое выражается в том, что, во-первых, оно обеспечивает взаимодействие элементов системы; во-вторых, оно обеспечивает перевод системы в новое состояние; в-третьих, оно оказывает упорядочивающее воздействие в разных сферах жизни общества – экономике, политике и др.; в-четвертых, оно предполагает наличие двух элементов: субъекта и объекта управления; впятых, оно предполагает подчинение объекта управления субъекту управления; в-шестых, само управление, управленческая деятельность состоит из стадий сбора информации об объекте управления, выработки управленческих решений, организации исполнения, контроля за исполнением решения. С этой точки зрения разработка административно-правовых проблем государственного управления в целом шло по линии его теоретико-правового обеспечения. В частности, в трудах ряда ученых-административистов, таких как В.Кобалевский, просматривается, хотя и не облеченное в определенную формулировку, понятие административной системы как совокупности государственных органов и негосударственных субъектов, участвующих в осуществлении публичных функций на уровне государственного управления в строго очерченных правом 1 2

СУ Украины. 1927. № 63-65. Ст. 240. Маркс К. Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 440.

269

рамках, обеспечивающих их скоординированное взаимодействие на основе закрепленных законом прав и обязанностей. Необходимо было дальнейшее сосредоточение усилий административноправовой науки на разработке демократической составляющей административной системы, что не было сделано. К этому же времени относится и дальнейшее укрепление нормативно-правовой базы осуществления государственного управления, получают свое дальнейшее развитие теоретическое обеспечение административного права по важнейшим проблемам его структуры и институтов ученые-юристы достигают консенсуса. В вузах страны читаются курсы административного права, обеспеченные программами и учебниками, подготовленными советскими юристами. Формируется развитое административное законодательство, позволяющее успешно осуществлять государственное управление на разных уровнях общественных отношений, включающее в себя нормы права, регулирующие деятельность как центральных и высших, так и местных органов государственного управления, а также иных субъектов, выполняющих определенные государственные функции и сотрудничающих с административными органами в различных сферах. В то же время и нормативный материал того времени, и анализ научных публикаций и документов говорят о том, что иллюзии гражданской войны о перспективах использования чрезвычайных методов в мирное время не были преодолены. Более того, эти иллюзии нашли законодательное закрепление в некоторых законах, которые были использованы как юридическая база для осуществления репрессий в 30-е годы. Третий этап – 1927-29 гг. – период, на который приходится деформация, а в последствии и свертывание нового правопорядка. На последние два этапа приходится ожесточенная борьба политических группировок внутри партии и в руководстве страны. Укрепление позиций И.В.Сталина и его окружения в руководстве страной означало в то же время победу в государственном управлении той части государственного аппарата, которая считала возможным обеспечить прогресс общества за счет форсированных темпов его развития, поддерживая эти темпы в основном за счет принуждения, пренебрегая при этом интересами отдельного человека, рассматривая его как средство для достижения глобальной цели – построения социализма. 270

В условиях провозглашения «великого перелома», усиления партийного диктата в проведении политической линии на развернутое наступление социализма по всему фронту, развитие административной системы государства пошло по пути искоренения какой-либо критики намеченных партией мероприятий и реализуемых органами государственного управления, запрета отступлений от этой линии; оценки достижений работы органов государства по степени достижения целей, поставленных партией; постепенного игнорирования требования закона; руководства страной на основе ведомственных подзаконных актов; возрождения в бóльших масштабах, чем ранее, целесообразности.

271

§2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа Иллюзии по поводу эффективности функционирования системы государственного управления, сложившейся в годы гражданской войны, были очень велики у сотрудников государственного аппарата и членов партии. Вспоминая время принятия программных документов НЭПа Н.Валентинов, подчеркивал, что в связи с этим «всерьез и надолго» НЭП не был принят. Это нужно знать. Без должного внимания к этому факту, без знания и анализа его, вся последующая история большевизма остается непонятной»1. Придя весной 1921 года к мысли о необходимости высокого профессионализма в управлении, В.И.Ленин настойчиво подчеркивал, «Добиться полного подчинения аппарата политике», «(Хорошая) бюрократия на службе политики, а не политика на службе (хорошей) бюрократии»2. Последующие мероприятия (в первую очередь, введение свободы торговли, изменение политики по отношению к частному сектору экономики, денационализация мелких и даже средних, большей частью неработающих, предприятий) первоначально не влекли кардинальных качественных изменений в системе управления по рыночному сценарию. Первоначально преобразования организационного характера были лишь «техническими». Только со временем экономическое многообразие стало сопровождаться соответствующим многообразием форм организации и методов управления. Медленно, а иногда и очень медленно изменялась система государственного управления. 9 августа 1921 года вышел очень важный декрет «Наказ Совета Народных Комиссаров о проведении в жизнь начал новой экономической политики», в котором содержались меры по преодолению ряда черт военного коммунизма и решались проблемы управления, главным образом, «крупной государственной промышленностью». В частности, делались попытки создания системы

1 Валентинов Н.(Н.Вольский) Новая экономическая политика и кризис партии после смерти Ленина. Воспоминания. М. 1991. С. 68, 70. 2 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 43. С. 72, 373.

272

оплаты в зависимости от производительности труда, по преодолению уравнительного распределения и др. Общие контуры нового «реформистского» типа руководства обществом были сформулированы В.И.Лениным в конце 1921 года: «не ломать старый общественно-экономический уклад торговли, мелкого хозяйства, мелкого предпринимательства, а оживлять торговлю, мелкое предпринимательство, капитализм, осторожно и постепенно овладевать ими или получая возможность подвергать их государственному регулированию лишь в меру их оживления»1. На протяжении всего периода 20-х годов в построении системы государственного управления проявились и последовательно сменялись два главных подхода и точки зрения в руководстве страны. Сторонники одного подхода, убедившись в бесперспективности централизованного управления страной периода «военного коммунизма», в условиях многоукладности экономики и допущения в ограниченных пределах частной инициативы, видели перспективы государственного управления на путях усиления правовых начал в регулировании общественных отношений. Сторонники другого подхода к построению системы государственного управления видели перспективы развития страны на основе усиления планово-централизованных начал и функционального подхода в построении государственного управления. Объективной предпосылкой этого подхода стала возраставшая в тот период монополизация экономики страны. В дооктябрьский период существовало два основных вида монополизма − государственный и частный. Государственный монополизм распространялся на железнодорожный транспорт, связь, фискальную деятельность (винная монополия и т.п.). Частный монополизм преобладал в крупной промышленности и финансовой сфере. В послеоктябрьский период его ускоренный рост был вызван национализацией целых отраслей народного хозяйства, разрухой в экономике, потребовавшей селективного отбора наиболее значимых предприятий для первоочередного восстановления, фабрик и заводов. Переход к НЭПу предполагал ограничение государственного монополизма. Однако в годы НЭПа произошло дальнейшее усиление государст1

Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. С.221-222.

273

венного монополизма, что стало особенно очевидно к середине 20х годов. В нем находилось практически все крупное машинное производство. Госсектор стал ведущим, системообразующим, определяющим экономическое развитие страны1. Трестымонополисты охватывали целые отрасли промышленности: Сахаротрест, Чаеуправление, Резинотрест, отчасти Центробумтрест и Севхимтрест2. В ряде отраслей промышленности тресты объединялись в синдикаты, которым они передали свои сбытоснабженческие функции, сами же фактически перестали являться самостоятельными субъектами рынка. В 1924-25 годах в 8 отраслях промышленности через синдикаты реализовалось 44 процента продукции трестов. Ряд крупных отраслей промышленности был синдицирован почти полностью: нефтяная, текстильная, сельскохозяйственное машиностроение и др. 3 Отрицательными итогами монополизма являлись ценовой диктат и низкая эффективность хозяйствования. В росте государственного монополизма видел реальную угрозу для сбалансированного развития народного хозяйства страны и видный русский экономист Н.Д.Кондратьев. Им были предложены конкретные меры борьбы с этим явлением в различных сферах экономических отношений, при сохранении и развитии смешанной экономики4. В силу объективных и субъективных причин эти взвешенные, разумные предложения услышаны не были. Определяющими стали не они, а решение высших органов власти о переходе в течение пяти лет на новую административную систему, а также взятый курс на форсированную индустриализацию страны, которые и определили дальнейшую централизацию государственного управления с целью мобилизации всех материальных и людских ресурсов страны для достижения важнейшей утопической цели – построения социализма в отдельно взятой стране при наличии враждебного окружения. 1

Контрольные цифры народного хозяйства СССР на 1928-29 гг. М. 1929. С. 57, 71. Промышленность и народное хозяйство. М. 1927. С. 237, 246. 3 Промышленность и народное хозяйство. М. 1927. С. 247. 4 Щербань Н.В. Идеи Н.Д.Кондратьева о монополизме в экономике. НЭП: завершающая стадия. М. 1988. С. 53-55.; Кондратьев Н.Д. Избранные соч. М. 1993. С. 433,486. 2

274

Новая экономическая политика, призванная возродить товарнорыночные отношения, потребовала соответствующего правового обеспечения и, прежде всего, изменения отношения к законности. Осознавалась необходимость развития нормативно-правовых основ функционирования власти и экономических отношений1, что объясняет достаточно быструю и достаточно успешную разработку и принятие целой серии кодексов и законов, верно отражавших социально-экономическую сущность и пределы НЭПа. Одновременно с принятием нового законодательства разворачивалась масштабная работа по совершенствованию системы государственного управления и методов ее деятельности. Это выразилось в уточнении и изменении структуры и компетенции тех органов, которые уже действовали в стране на основе Конституции РСФСР 1918 года, а также в создании и в нормативном обеспечении компетенции новых органов. В годы НЭПа центральным органом по руководству народным хозяйством страны был Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ). К августу 1922 года производственное и техническое руководство отраслями промышленности было сосредоточено в Центральном производственном управлении (ЦПУ), а экономическое – в Экономическом управлении (ЭУ). Руководство торговлей – в Управлении регулирования торговлей (УРТ). Были сохранены главные управления: по металлической промышленности (Главметалл), по горной (Главгорпром), по электротехнической (Главэлектро), по топливной (ГУТ), по военной (Главвоенпром), по делам кустарной, мелкой промышленности и промысловой кооперации (Главкустпром), по государственному строительству (ГУГС), земледельческих хозяйств промышленных предприятий республики (Главземхоз). Остальными отраслями руководили секции Центрального производственного управления2. В условиях определенной децентрализации управления промышленностью, при переходе к НЭПу государство стремилось «собрать» ее, используя иные рычаги. Так, в мае 1922 года на засе1

КПСС в резолюциях и решениях съездов. М. 1983. Т.2. С. 491-492. Российский государственный архив экономики. РГАЭ. Ф. 3429. оп. 1. д. 4082.. л. 13. 2

275

дании президиума ВСНХ санкционируется не только созыв совещаний промбюро и губсовнархозов, но и областных съездов крупных трестов по отраслям промышленности. Было признано целесообразным создание этими съездами постоянных бюро, но при соответствующем промбюро. Президиум высказался за периодический (один-два раза в год) созыв всероссийского съезда всех трестов крупной промышленности. Однако с самого начала ВСНХ добивался однозначного понимания этих органов как вспомогательных, находящихся полностью под контролем ВСНХ. В ходе дискуссии о новых органах в системе управления промышленностью, которая состоялась в октябре 1922 года в Экономическом совете ВСНХ, представители ВСНХ, НК РКИ, ВЦСПС высказались против создания параллельной ВСНХ организации управления промышленностью. На их взгляд, это могло привести к распылению руководства промышленностью и ее дезорганизации1. Центральный госаппарат противодействовал процессу развития самостоятельности в управлении промышленностью, расценивавшейся как результат отрыва госпромышленности от государства в период образования трестов, как детская болезнь роста2. На Госплан РСФСР, образованный в 1921 году, были возложены разработка единого общегосударственного плана, согласование производственной программы разных ведомств, установление очередности работ, развитие научных исследований, необходимых для планирования. По внутреннему устройству Госплан состоял из Президиума во главе с председателем Госплана и секций по отраслям народного хозяйства. С 1923 года начинается отраслевое планирование: разрабатываются пятилетнее задание для металлургической промышленности, план развития сети вузов страны, 10летний план введения всеобщего обязательного обучения в РСФСР. Существенная роль в решении народно-хозяйственных задач отводилась трестам, синдикатам, смешанным акционерным обществам, иным общественным организациям, не преследующим целей извлечения прибыли, законодательство о которых получает в на1

Вестник промышленности и транспорта. 1922. № 1. С. 31. На новых путях. Итоги Новой экономической политики 1921-1922 гг. Вып. III. Промышленность. М. 1923. С. 45.

2

276

чальный период НЭПа значительное развитие. Законодательство различало тресты государственные, руководимые из центра, и местные, находившиеся в ведении губернских и областных советов народного хозяйства. Но построены они были на одних и тех же принципах в соответствии с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 апреля 1923 г.1 и постановлением СНК СССР от 17 июля 1923 г.2 Этими трестами являлись промышленные предприятия, которым предоставлялась самостоятельность в осуществлении операций в соответствии с уставом на принципах хозяйственного расчета для извлечения прибыли. Тресты представляли собой правовое единство, закрепленное уставом, располагали имуществом и пользовались статусом юридического лица и советскими юристами относились к органам государственного управления, переведенным на хозяйственный расчет3. Государственные тресты организовывались ВСНХ, а их уставы утверждались Советом труда и обороны; местные тресты организовывались губернскими советами народного хозяйства и утверждались губернскими экономическими совещаниями. Для согласования торговой, финансовой и заготовительной деятельности трестов стали возникать их объединения в виде синдикатов. Однако всесторонней законодательной регламентации они не имели. Образовывались они на основе уставов, утвержденных ВСНХ. Большинство из них возникло на добровольной основе4. Тем не менее, это были неоднородные объединения по степени самостоятельности в них трестов: в одних синдикатах тресты были полностью самостоятельными, а синдикат ограничен только регулированием цен и районированием сбыта, в других – тресты значительно ограничены, а синдикат брал на себя распределение заказов, устанавливал цены, реализовывал продукцию трестов, брал на себя организацию кредита и т.п. Синдикаты обладали правами юридического лица и были органами хозяйственного управления страны, возникшими не на основе закона, а из потребностей практики. Еще одной формой объединения трестов и синдикатов стали съезды 1

Известия ВЦИК и СНК РСФСР. 1923. № 79-80. Известия ЦИК и СНК СССР. 1923. № 166. 3 Шрейтер В. Государственные предприятия и частноправовой оборот.//Советское право 1922. № 3. С. 113-128. 4 Трояновский А. Синдикаты и государственная торговля. М. 1923. С. 20. 2

277

промышленности, организованные ВСНХ, в ходе которых создавались Советы съездов, в свою очередь имевшие исполнительные органы в лице бюро съездов трестированной промышленности1. Под смешанными акционерными обществами понимались торговые или промышленные объединения, в которых наряду с частными предпринимателями участвовали государственные (центральные и местные) учреждения и предприятия2, которые нашли отражение в постановлении ВЦИК о внешней торговле от 13.03.1923 года. По этому постановлению акционерные общества организовывались Внешторгом РСФСР для привлечения иностранного капитала в целях развития внутреннего и внешнего товарооборота. Попыткой законодательного закрепления юридического статуса смешанных акционерных обществ стала разработка проекта торгового свода СССР в 1924 году, который различал три категории таких обществ с участием государственного капитала: общества, владельцами акций которого могут быть только государственные учреждения и предприятия; общества, в которых вместе с государственными предприятиями обязательно участвуют частные лица (физические и юридические); общества, в которых частные лица могут участвовать3. Первые − это госпредприятия на хозрасчете; вторые и третьи – частноправовые предприятия, где частный капитал участвует обязательно или его участие зарегистрировано в установленном порядке. В начале 20-х годов оживилась концессионная политика. 23 ноября 1920 года СНК утвердил «Общие экономические и юридические условия концессий»4, где излагались принципы привлечения в страну иностранного капитала. 13 декабря 1921 года был образован Концессионный комитет при Госплане – межведомственный орган, в который входили представители наркоматов иностранных дел, юстиции, земледелия, внешней торговли, 1

Шретер В. Основы промышленного права СССР.//Вестник промышленности. 1923. № 78. С. 28. 2 Брауде И. Акционерные общества и товарищества в торговле и промышленности. М. 1923. 3 Кобалевский В. Очерки советского административного права. Харьков. 1924. С. 112. 4 СУ РСФСР. 1920. №91. Ст. 484,485.

278

РКИ и ВЦСПС. 4 апреля 1922 года Комитет был ликвидирован, и для рассмотрения всех видов концессий создан Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах при СТО (позднее – при СНК)1. На Главконцесском возлагалось общее руководство концессионным делом, переговорами, рассмотрение проектов договоров, представление их на утверждение СНК, составление инструкций по концессионным делам для наркоматов. Для предварительных переговоров за границей создавались концессионные комиссии при торгпредствах. К числу добровольных общественных организаций, содействующих советской власти в ее деятельности, относили профессиональные союзы и кооперацию, т.к. их функции имели исключительно публичный интерес и ставили их в особый правовой режим, который возлагал на них публичные обязанности или предусматривал содействие государственным органам. Функции профсоюзов в государственном управлении определялись, главным образом, представительством интересов рабочих и служащих перед администрацией по вопросам условий труда и быта работников; представительством перед общественными и правительственными организациями и др. Кооперативные организации в период НЭПа рассматривались как «один из рычагов народного хозяйства в целом»2. По законодательству того времени кооперативные организации приравнивались к добровольным объединениям граждан, которым государственная власть обязана оказывать всяческое содействие в их развитии. В соответствии с ним кооперативным организациям возвращались в собственность промышленные предприятия, принадлежавшие ей строения, на них распространялись налоговые льготы, установившиеся для госпредприятий, трестов и синдикатов3, что находило закрепление на законодательном уровне в качестве кооперативной формы собственности4. В период восстановления народного хозяйства меняется положение финансовых органов: устанавливается принцип платности 1

СУ РСФСР. 1922. № 28. Ст. 320. Вестник советской юстиции. 1924. № 8. С. 4. 3 СУ РСФСР. 1923. № 36. Ст. 373; № 61. Ст. 573. 4 ГК РСФСР 1923. М. 1923. Ст. 52. 2

279

во взаимных расчетах государства и частных лиц, легализуется денежный оборот, принимаются меры к расширению кредита. Государственные учреждения получают большую свободу в распоряжении отпущенными им по бюджету средствами. Местный бюджет обособляется от центрального, т.е. местам предоставляется большая инициатива в распоряжении денежными и материальными ресурсами. В октябре 1921 года вместо упраздненного Народного банка создается Государственный банк РСФСР. Он должен был способствовать кредитом и другими банковскими операциями развитию промышленности, сельского хозяйства, товарооборота. В 1922 году была проведена первая советская денежная реформа. Госбанку было предоставлено право выпуска собственных банкнот, обеспеченных золотым запасом. Наряду с Госбанком скоро появляется ряд отраслевых банков. К концу восстановительного периода помимо Госбанка функционировали шесть коммерческих, два кооперативных и 45 коммунальных банков. Большое значение приобретают в эти годы страховое дело и сберегательные кассы, впервые открывшиеся в 1923 году в Москве и Ленинграде. Свобода товарооборота в период НЭПа способствовала развитию частной, кооперативной и государственной торговли. Из общего количества торговых предприятий в 1922-1923 годах 94,5 процента приходилось на долю частных торговых организаций. В мае 1922 года создается Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг) при СТО РСФСР1. На нее было возложено регулирование движения цен на рынке, поддержание покупательной способности рубля, объединение и согласование торговой политики всех ведомств. В годы гражданской войны появился важный орган, предназначенный для осуществления контроля и рационализации системы государственного управления в РСФСР, – Наркомат рабочекрестьянской инспекции. Согласно «Положению о Рабочекрестьянской инспекции» от 8 февраля 1920 года его наиболее важными задачами являлись: борьба с бюрократизмом и волокитой, фактический контроль путем летучих ревизий и обследований 1

СУ РСФСР. 1922. № 34. Ст. 400.

280

всех органов государственного аппарата, наблюдение за проведением в жизнь советских законов, своевременное рассмотрение заявлений и жалоб трудящихся. Тем не менее, во время гражданской войны РКИ свою главную задачу –борьбу с бюрократизмом и волокитой – не выполнил1. В.И.Ленин резко критиковал его работу: «Будем говорить прямо. Наркомат Рабкрина не пользуется сейчас ни тенью авторитета. Все знают о том, что хуже поставленных учреждений, чем учреждения нашего Рабкрина, нет и что при современных условиях с этого наркомата нечего и спрашивать»2. Изменения в положении РКИ произошли в 1922 году. 16 марта 1922 года ВЦИК принял Положение3, в котором указал, что РКИ является единым органом социалистического контроля, с его помощью государство осуществляет надзор за рациональностью деятельности всех государственных учреждений и предприятий, а равно общественных организаций в центре и на местах. Материалы проверок, в ходе которых были обнаружены преступления, направлялись в органы прокуратуры4. 12 ноября 1923 года ЦИК СССР утвердил новое союзное Положение о НК РКИ5. В соответствии с ним на Центральную Контрольную Комиссию (далее ЦКК)6 возлагалось руководство наркоматом РКИ, для чего был образован объединенный орган ЦКК–НК РКИ. Это должно было обеспечивать не только борьбу с бюрократизмом по линии госконтроля, но и партийный контроль, 1

Известия рабоче-крестьянской инспекции . 1923 г. № 9 С. 4. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 392. 3 СУ РСФСР. 1922. № 32. Ст. 384. 4 СУ РСФСР. 1923. № 99. Ст. 983. 5 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1923. Т. 10. Ст. 310. 6 Центральная контрольная комиссия (ЦКК) ВКП(б) − высший контрольный орган компартии в 1920-1934 гг. ЦКК избиралась на съезде партии и была ему подотчетна. Задача ЦКК и местных контрольных комиссии (далее КК) состояла в охране единства партии, поддержании идейной чистоты ее рядов и тенденциями к фракционности внутри партии, соблюдении коммунистами программы и устава. В аппарате местных КК работали партийные следователи; которые проверяли факты нарушения партийцами указанных выше требований, их недостойное поведение и совершаемые проступки и преступления, готовили материалы на заседания комиссий.

2

281

а в необходимых случаях − «партийные» рамки проводимых мероприятий. Об этом же свидетельствовало назначение председателя ЦКК наркомом РКИ. Состав коллегии наркомата формировался в основном из членов президиума ЦКК. Управления, отделы и инспекции возглавляли преимущественно члены ЦКК. На местах отделы РКИ краевых (областных) у губернских (окружных) исполнительных комитетов на основе соответствующего объединения с местными контрольными комиссиями образовывали органы нового объединенного наркомата. Отделы РКИ на местах строились на основе двойного подчинения. Заведующий отделом избирался исполнительным комитетом совета и был ему подотчетен. Краевые (областные) и губернские РКИ по согласованию с Наркоматом Российской федерации назначали уполномоченных РКИ в округах и уездах. К обязанностям РКИ относились: проверка деятельности всех государственных и общественных предприятий и их объединений, а также систематическое их усовершенствование на основе материалов обследования и научных данных; наблюдение за проведением в жизнь законов и постановлений органов государственной власти, которое устанавливалось в первую очередь за исполнением норм, направленных на совершенствование государственного аппарата; обследование и изучение причин преступлений и бесхозяйственности, борьба с подкупами и взяточничеством. В 1927 году по постановлению ЦИК и СНК СССР1 права ЦКК-РКИ были еще более расширены. РКИ получила право выносить окончательные и обязательные для исполнения всеми учреждениями и предприятиями постановления об упрощении и сокращении учета и отчетности, о ликвидации и сокращении органов, представительств и штатов, уменьшения накладных расходов и т.д., наложении дисциплинарных взысканий, отстранении и увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, бюрократизм и волокиту. После слияния ЦКК с Наркоматом РКИ начался процесс обособления нового органа от остального государственного аппарата. Формально оставаясь в системе госорганов, ЦКК-РКИ все больше превращалась во второй, после ОГПУ, боевой отряд партии. Осо1

СЗ РСФСР. 1927. № 22. Ст. 247.

282

бенность этого наркомата состояла в том, что он имел властные прерогативы на основании закона и партийные полномочия по уставу и решениям съездов партии. За должностные проступки и упущения ЦКК-РКИ могла наказывать по государственной линии, а если должностное лицо являлось членом партии, то и по партийной. Последнее являлось сильнейшим препятствием в карьере на государственной службе и нередко означало «политическую смерть» проштрафившегося чиновника. Несмотря на обширные полномочия, органы ЦКК-РКИ не смогли добиться осуществления поставленных задач. Важная роль в создании и функционировании всей советской системы государственного управления на протяжении всего периода после октябрьского переворота отводилась Народному комиссариату внутренних дел РСФСР, на который с конца 1917 года была возложена задача установления и поддержания связи с действующими советами, организация новых советов, общее руководство ими и всестороннее обслуживание, а также подготовка и созыв съездов советов через деятельность отделов управления в центре и на местах1. Опыт деятельности этих отделов нашел свое определенное обобщение в Положении об НКВД РСФСР, принятом в 1922 году2, и развитие в Положении об НКВД РСФСР, принятом в 1927 году3. По Положению 1922 года ведению НКВД в лице отделов управления подлежало административное управление губерний, уездов и волостей, наблюдение за проведением в жизнь всех постановлений центральной и местной власти административного характера и понуждение к их исполнению, а также наблюдение за организацией и деятельностью местных органов управления в качестве исполнительного аппарата президиума ВЦИК. Органом исполнительной власти признавалась рабоче-крестьянская милиция, характеризовавшаяся по Положению о Рабоче-крестьянской милиции 1920 года4 как вооруженный исполнительный орган. В 1923 году отделы 1

Народный комиссариат внутренних дел 1917-1922 гг.//Власть Советов. 1922. № 11. С. 58-59. 2 СУ РСФСР. 1922. № 33. Ст. 386. 3 СУ РСФСР. 1927. № 47. Ст. 315. 4 СУ РСФСР. 1920. № 79. Ст. 371.

283

управления, подчинявшиеся и НКВД РСФСР по вертикали, и местным органам по горизонтали, были реорганизованы в Центральное административное управление НКВД и административные отделы на местах. На ЦАУ НКВД РСФСР возлагалось наблюдение за исполнением постановлений центральной и местной власти административного характера, принятие мер к их выполнению и руководство, в связи с этим, деятельностью органов НКВД. Кроме того, ЦАУ готовило и представляло на утверждение наркома уставы обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и наблюдало за законностью их деятельности на основе существовавших узаконений; регулировало проведение в жизнь законодательства об отделении церкви от государства, руководило проведением в жизнь законов о правовом положении иностранцев и регистрацией актов гражданского состояния. После передачи мест лишения свободы в 1922 году в ведение НКВД, принятия исправительно-трудового кодекса РСФСР в 1924 году и организации в составе НКВД РСФСР Главного управления мест заключения на этот комиссариат была возложена важная компетенция не только по руководству организацией, службой и обучением милиции и уголовного розыска, но и весь комплекс деятельности по проведению исправительно-трудовой политики и осуществления социальной защиты. Другими словами, в деятельности НКВД РСФСР все более рельефно выступала на первый план правоохранительная функция. Важность выполняемых функций и сложность структурного построения наркомата для их выполнения в течение 20-х годов была предметом острых дискуссий. Споры велись по поводу разнородности выполняемых функций и необходимости реорганизации наркомата. При этом сторонники его расформирования считали необходимым передать организационные функции во ВЦИК, коммунальное хозяйство − в ВСНХ, а оставшиеся структурные подразделения милиции и уголовного розыска передать в ОГПУ. К сожалению, данная точка зрения возобладала, и в 1930 году НКВД РСФСР был расформирован с передачей его функций в разные ведомства – ОГПУ, НКЮ и ВСНХ.

284

Справедливости ради следует отметить, что деятельность правоохранительных структур, входивших в состав наркомата внутренних дел, регулировалась кодексами (УК, УПК и ИТК РСФСР) или специальными нормативными актами высших органов государственной власти (такими, например, как Положение о службе рабоче-крестьянской милиции1). В начале 20-х годов предпринимаются меры по ограничению внесудебной репрессии органов ВЧК, введению их деятельности в рамки закона, однако это делалось весьма непоследовательно. 15 октября 1921 года Совнарком создал комиссию под председательством Д.И.Курского (вскоре под председательством Ф.Э.Дзержинского) для рассмотрения взаимоотношений ВЧК с органами юстиции2. В результате обсуждения вопроса было признано необходимым сузить круг деятельности ВЧК и ее органов. 6 февраля 1922 года ВЦИК принял декрет «Об упразднении Всероссийской чрезвычайной комиссии и правилах производства обысков, выемок и арестов». На ее базе было создано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД3. На местах вместо ЧК его органами были «политические отделы» при губисполкомах. В полномочия ГПУ не входили судебноследственные функции, его задачи были ограничены областью «политической охраны» и охраны границ государства. Согласно декрету, любой человек, арестованный ГПУ, либо через два месяца должен быть освобожден, либо дело его передается в суд. Свыше двух месяцев без передачи в суд можно было держать под арестом только по особому разрешению Президиума ВЦИК. По Уголовно-процессуальному кодексу и «Положению о прокурорском надзоре» 1922 года ГПУ являлось органом, поднадзорным прокурору. Дела о спекуляции, должностных и иных преступлениях, относившиеся ранее к ведению ВЧК, были переданы в иные правоохранительные органы. В новых исторических условиях права ГПУ на применение внесудебных репрессий в значительной

1

СУ РСФСР. 1925. № 68. Ст. 532. Съезды советов РСФСР и автономных республик. М. 1959. Т. 1. С. 184. 3 СУ РСФСР. 1922. № 16. Ст. 166. 2

285

степени сузились1. ГПУ обязывалось отчитываться в своей деятельности перед Президиумом ВЦИК один раз в 3 месяца. Такие полномочия ГПУ давали надежду, что власть «органов» не будет беспредельна. Однако 28 сентября 1922 года Политбюро приняло секретное постановление, которое давало ГПУ право внесудебных репрессий вплоть до расстрела по ряду преступлений, а также ссылки, высылки и заключения в концентрационные лагеря2. Тем самым ВЦИК вновь отступил от принципа осуждения только по суду. В годы гражданской войны в Российской Федерации прокуратуры не существовало. Минимальные рамки законности обеспечивали отделы юстиции губернских исполкомов – местные органы НКЮ. Они осуществляли объединение и руководство деятельностью местных учреждений по Комиссариату юстиции (в том числе организацию народных судов, революционных трибуналов, следственных комиссий, коллегий обвинителей, защитников, представителей сторон в гражданском процессе и судебно-исполнительных органов и др.3). Переход к НЭПу поставил вопрос о необходимости организации органов прокурорского надзора для того, чтобы держать под контролем возрождающуюся буржуазную среду4. 10 марта 1921 года ВЦИК и СНК РСФСР издали декрет «О высшем судебном контроле»5, осуществлявшемся НКЮ. Задача высшего судебного контроля заключалась в установлении пра1

СУ РСФСР 1922 № 65. Ст. 844 16 октября 1922 г. ВЦИК предоставил ГПУ право внесудебной расправы в следующих случаях: 1) в целях скорейшего искоренения всякою рода бандитских налетов и вооруженных ограблений предоставить ГПУ право внесудебной расправы, вплоть до расстрела, в отношении всех лиц, взятых с поличным на месте преступления при бандитских налетах и вооруженных ограблениях, 2) в дополнение и развитие постановления ВЦИК о порядке высылки лиц, признаваемых социально-опасными, предоставить... комиссии при НКВД право высылать и заключать в лагерь принудительных работ на месте высылки на тот же срок (не свыше трех лет): а) деятелей антисоветских политических партий; б) лиц, дважды судившихся за тяжкие преступления, предусмотренные четырнадцатью статьями УК (ст.ст. 76, 85, 93, 140, 170, 176, 180,. 182, 184, 189, 190, 191 и 220 УК). 2 РГАСПИ. Ф. 17. оп. 3. д. 314. л. 17. 3 СУ РСФСР. 1919. № 2. Ст. 29. 4 Отчет 2-го губернского совещания заведующих и инструкторов отделов управления Иркутской губернии. Иркутск. 1922. с. 27. 5 СУ РСФСР. 1921. № 15. Ст. 87.

286

вильного и единообразного применения советских законов на всей территории республики. Наркомат имел право давать разъяснения и указания по применению действующего законодательства, признавать недействительными решения суда, вступившие в законную силу, отменять эти решения, передавать дела на новое рассмотрение. Декрет определял также и основания для отмены решений в порядке судебного контроля и т.д. Однако надзор за законностью касался только судов, а его требовалось распространить на все отношения, затрагивавшие правовую сферу. Происходивший в январе 1922 года съезд деятелей юстиции высказался за образование прокуратуры и ликвидацию отделов юстиции исполкомов. Весной 1922 года Наркомюст вошел в правительство с проектом об учреждении прокуратуры. 28 мая 1922 года ВЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре1. На протяжении 20-х годов положение и функции прокуратуры корректировались и уточнялись, но суть оставалась прежней. В лице прокуратуры был создан орган с таким объемом полномочий, какого ранее в истории России не было. Прокуратура была построена как учреждение республиканское и входила в состав НКЮ РСФСР. Возглавлял ее в качестве Прокурора Республики Народный комиссар юстиции Российской Федерации. В краях (областях и губерниях) во главе прокуратуры находились назначаемые и увольняемые Совнаркомом Российской Федерации краевые (областные и губернские) прокуроры с двумя заместителями и соответствующим числом помощников. На всех уровнях прокуратура осуществляла общий надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений и частных организаций и граждан, внося протесты и представления об отмене или изменении незаконных распоряжений или постановлений. Прокуратура, с ее огромными полномочиями и централизованной структурой, могла стать органом, от деятельности которого, а также от уровня, способа и взаимоотношений с партийными и советскими органами, зависело состояние законности в стране. Одна1

СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

287

ко признание за прокуратурой ведущей роли в деле укрепления правопорядка в стране оказалось в значительной степени формальным, поскольку партийный аппарат постепенно взял под свой полный надзор все правоохранительные органы. Наиболее действенным здесь стал путь заполнения должностей в судах, прокуратуре, милиции, ГПУ, органах следствия членами партии. Так, в 1925 г. среди прокуроров прослойка коммунистов составляла 87 процентов1; у членов губернских (окружных) судов – 80,4 процента; народных судей – 80,9 процента2. В 1927 году в высшем начальствующем составе милиции членов партии имелось 91,9 процента, в старшем − 90 процентов, в среднем – 61,3 процента.3 Объединенные общими целями, применяя единые нормы судопроизводства, работая под непосредственным руководством следователя, органы дознания и органы предварительного следствия составили единую следственно-розыскную систему, достаточно самостоятельную, чтобы решать поставленные перед ней задачи. Ко времени вхождения в состав СССР в 1922 году, Российская Федерация имела солидный аппарат управления в различных сферах. Наряду с высшими органами власти и управления она располагала разветвленной системой наркоматов, включавшей в себя наркоматы земледелия, продовольствия, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, финансов, труда, соцобеспечения, здравоохранения, просвещения, по военным делам, морским делам, иностранных дел, внутренних дел, рабоче-крестьянской инспекции, по делам национальностей, юстиции. На правах наркомата существовал Высший Совет Народного Хозяйства. К этому времени уже были созданы ЦСУ, Госбанк, Госплан, Верховный Суд, Прокуратура республики и другие органы. С образованием союзного государства большинство российских наркоматов стало фундаментом для образования наркоматов союзных, тем более что некоторые наркоматы РСФСР, начиная с 1919

1

Отчет прокуратуры РСФСР Президиуму ВЦИК за 1925 г. М., 1926. С. 8. Сводный отчет о деятельности губернских, областных и краевых судов... за 1925 г. С. 19. 3 Статистический обзор деятельности местных административных органов Народною комиссариата внутренних дел РСФСР. Вып. 10. М. 1928. С. 87.

2

288

года, руководили отдельными отраслями хозяйства других республик, например, главки ВСНХ РСФСР. Конституция 1924 г. закрепила федеративные начала в организации Совета Народных Комиссаров и объединенных народных комиссариатов СССР. Конституция узаконила 10 народных комиссариатов СССР: 5 общесоюзных (по иностранным делам, по военно-морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов) и 5 объединенных (Рабочекрестьянской инспекции, труда, продовольствия, финансов, Высший Совет Народного Хозяйства); в каждой республике, входившей в СССР, действовали одноименные наркоматы. Кроме того, имелась система республиканских народных комиссариатов: земледелия, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции. В ЗСФСР республиканские народные комиссариаты создавались в Азербайджанской, Армянской и Грузинской республиках. Часть российских наркоматов и иных ведомств была просто преобразована в союзные, например, Наркомат иностранных дел, Наркомат путей сообщения, Наркомат внешней торговли, Наркомат почт и телеграфов, Наркомат по военным и морским делам, Госбанк. Отдельные же наркоматы СССР были созданы путем отпочкования их от российских структур. Так, при образовании в 1923 году союзного Наркомата финансов он частично воспринял структуру Наркомфина РСФСР. Некоторые управления этого наркомата стали управлениями Наркомфина СССР, сохранив прежнюю компетенцию, но распространив ее на всю территорию СССР (например, валютное, Госстрах, Гознак, Гострудсберкасс и т.п.)1. Такое положение было закреплено в союзной Конституции 1924 года и российской 1925 года. В последующие годы такая политика формирования и развития союзных структур продолжалась. В 1924 году был создан Наркомат внутренней торговли СССР в качестве союзно-республиканского органа. Принятая в 1924 Конституция СССР не изменила созданную после Октябрьской революции и закрепленную в Конституции РСФСР советскую систему управле1

Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917-1967 гг.): Справ. М. 1971. С. 71.

289

ния, она как бы надстроила над республиканскими съездами и ЦИКами еще один уровень – съезды Советов СССР и ЦИК СССР. Еще до утверждения Конституции СССР Вторым Всесоюзным съездом Советов (26 января-2 февраля 1924 г.), сессия ЦИК СССР в июле 1923 года утвердила первое союзное правительство – Совет Народных Комиссаров СССР во главе с В.И.Лениным. Совет Народных Комиссаров СССР был прямым преемником правительства РСФСР. Общесоюзное правительство – Совет Народных Комиссаров СССР − свое законодательное оформление получило в Договоре об образовании СССР, специальном положении о СНК СССР и затем в Конституции СССР 1924 года. СНК СССР являлся исполнительно-распорядительным органом ЦИК СССР. К его компетенции были отнесены вопросы общегосударственного управления: организация обороны страны, руководство внешними сношениями, народным хозяйством и всеми другими отраслями государственной жизни. Это руководство проводилось через центральные отраслевые органы, разделенные на три группы: общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские. Общесоюзные наркоматы представляли собой централизованные структуры, руководившие той или иной отраслью на всей территории страны. Союзнореспубликанские означали наличие органов управления как в масштабе СССР, так и в каждой республике. Республиканские наркоматы управляли порученной им отраслью в пределах республик. К первой группе Конституция 1924 года отнесла пять наркоматов: по военно-морским делам, внешней торговли, по иностранным делам, почт и телеграфов, путей сообщения; ко второй группе тоже пять − ВСНХ, продовольствия, РКИ, труда, финансов; к третьей группе шесть наркоматов – внутренних дел, здравоохранения, эемледелия, просвещения, социального обеспечения, юстиции. Для определения управленческой компетенции народных комиссариатов и порядка их взаимоотношений с наркоматами и правительствами союзных республик важное значение имело Общее положение о наркоматах СССР, утвержденное

290

сесси ей ЦИК СССР 1. Этот закон возла гал на наркоматы СССР обязанность проводить в жизнь постановления съездов Советов, ЦИК и его Президиума, Совета Народных Комиссаров и Совета труда и обороны СССР, относящихся к предмету ведения соответствующего наркомата. Наркоматы осуществляли надзор за исполнением подчиненными учреждениями законов и распоряжений высших государственных органов СССР, принимали необходимые законные меры для немедленного устранения неправильных действий. Вместе с тем наркоматы были обязаны разрабатывать проекты декретов по заданиям вышестоящих органов и по собственной инициативе – по вопросам своей компетенции; издавать в пределах своих прав и обязанностей акты отраслевого управления; составлять сметы и штатные расписания наркоматов и вносить их на утверждение в установленном порядке; разрешать жалобы на действия и распоряжения подведомственных им учреждений и должностных лиц. Было предусмотрено, что объединенные народные комиссариаты СССР все свои задачи и директивы, касающиеся учреждений союзных республик, осуществляют через одноименные наркоматы республик. Противоправные постановления наркоматов республик могли приостанавливаться и отменяться одноименным наркоматом СССР с одновременным доведением об этом до сведения Совета Народных Комиссаров соответствующей республики, но это право не распространялось на те случаи, когда постановление наркомата республики основывалось на предписании ее Совнаркома. В подобных ситуациях нарком СССР имел право лишь войти с протестом в Совнарком СССР. Объединенные наркоматы устанавливали для одноименных наркоматов республик форму отчетности, составляли планы хозяйственной деятельности подведомственных учреждений и органов республик, участвовали в разработке основ организации наркоматов республик и их местных органов.

1

СУ РСФСР. 1923. № 106. Ст. 1031.

291

По ряду отраслей СНК СССР осуществлял общее руководство (в области просвещения, здравоохранения) путем разработки основных норм, общих основ и мероприятий. СНК СССР руководил деятельностью наркоматов, рассматривал их отчеты, разрешал разногласия между ними. СНК СССР утверждал концессионные договоры, рассматривал протесты, жалобы на постановления СТО и других учреждений при нем, на распоряжения наркоматов, утверждал штаты общесоюзных учреждений, назначал должностных лиц. На СНК СССР возлагалась и законодательная работа: предварительное рассмотрение, подготовка и обсуждение проектов декретов и постановлений, которые выносились на утверждение ЦИК СССР и его Президиума. При СНК СССР состояли СТО, ОГПУ, ЦСУ, Главный концессионный комитет, Комиссия законодательных предположений, Административно-финансовая комиссия и другие учреждения. Совет Труда и Обороны СССР был образован 17 июля 1923 года 1 для осуществления хозяйственных и финансовых планов, корректировки их в соответствии с экономической и политической обстановкой и для руководства наркоматами в области хозяйственных и оборонных мероприятий 2. СТО рассматривал и утверждал уставы трестов и акционерных обществ и решал все другие вопросы, которые СНК признает необходимым передать ему. При СТО в первое время состоял ряд комиссий – Госплан СССР, Комиссия по внутренней торговле СССР, Государственная арбитражная комиссия (для разрешения имущественных споров предприятий) и др. На Совнарком СССР возлагалось «осуществление мероприятий в области общего управления Союзом СССР». Он имел право издавать декреты и постановления, обязательные для исполнения на всей территории Союза. Как и по Конституции РСФСР 1918 года, его полномочия сочетали законодательство и исполнение законов («соединение властей»). Президиум ЦИКа Союза имел право приостанавливать и отменять постановления ЦИКов и Совнаркомов союзных республик. Однако ЦИК, являвшийся по Конституции 1

Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923. № 1. С. 25; № 2. С. 47. Последнее заседание СТО РСФСР состоялось 13.07.23 г., а уже 29.07.23 г. было образовано ЭКОСО. 2

292

«высшей властью» между съездами Советов, реальной властью не обладал, − она полностью сосредоточилась в Совнаркоме. Изначально присвоенное ему право принимать «не терпящие отлагательства» законодательные акты практически было распространено и на все второстепенные вопросы. Принимаемые им декреты предварительно одобрялись ЦК РКП(б) (Политбюро). ЦИК же их утверждал, как правило, автоматически. Сохранился формальный характер выборов ЦИК на съездах Советов, утверждались заранее заготовленные списки кандидатов. Конституция СССР 1924 года учредила Верховный суд СССР, полномочный решать все вопросы, представленные судами республик. Он был наделен полномочиями рассматривать и опротестовывать перед ЦИК Союза решения верховных судов республик, давать заключения о законности постановлений верховных судов союзных республик. Фактически Конституция СССР была Основным законом не федеративного, а унитарного государства, хотя декларативно провозглашалось свободное, добровольное и равноправное соединение независимых советских республик, право свободного выхода из Союза. Конституция не содержала специального раздела о «диктатуре пролетариата», о ее целях и задачах, принципах организации Советов и избирательной системе по выборам в Советы. Эти вопросы включались в республиканские конституции, построенные по образцу Конституции РСФСР 1918 года. В них повторялись меры, обеспечивающие «демократию», но только для трудящихся (свобода выражения своих мнений, свобода собраний, митингов, шествий, союзов, свобода совести, равные права всех граждан независимо от расовой и национальной принадлежности и пр.). Однако декларативные заявления о «демократии», правах граждан перечеркивались другими пунктами Конституции СССР и союзных республик, по которым отдельные лица и целые группы населения лишались политических прав. Объявляя диктатуру пролетариата социально-классовой сущностью государства, в Конституции как бы освящали, делали «законной» возможность применения в отношении лишенных политических прав граждан методов диктатуры – насилия. Не случайно в этих конституциях, как и в Конституции РСФСР 1918 года, нет таких понятий, как неприкосновенность 293

личности, имущества, жилища, право граждан на защиту от государства – это вытекает из убеждения, что интересы рабочих и крестьян совпадают с интересами рабоче-крестьянского государства. В конституциях нет понятий «права человека и гражданина», но говорится о «правах трудящихся и эксплуатируемых». Права отдельного человека не выделялись, они лишь косвенно просматривались через классовую его принадлежность. Республиканские конституции закрепляли практику многостепенных выборов с открытым голосованием. Непосредственно на собраниях избиратели выбирали только городские и сельские Советы. Вышестоящие органы – их съезды – формировались путем непрямых выборов, причем создавались преимущества рабочим: в процентном отношении они избирали больше представителей в Советы, чем крестьяне. Тем самым закреплялось политическое неравенство рабочих и крестьян. В течение нескольких лет после принятия новой Конституции шла работа по налаживанию союзной системы государственного управления. Положение о союзном ВСНХ, утвержденное ЦИК СССР 12 ноября 1923 года1, уточняло его структуру и концентрировало в нем оперативное управление крупной промышленностью. Руководило госпромышленностью, находившейся в ведении ВСНХ СССР, Центральное управление государственной промышленностью (Цугпром), которое разделялось на директораты, созданные по отраслям промышленности. Цугпром был вправе распоряжаться капиталами трестированных и нетрестированных предприятий, и даже теми, которые были вложены ими в акционерные общества, синдикаты и другие торгово-промышленные предприятия и кредитные учреждения. Он назначал руководство предприятий и трестов (с последующим утверждением президиума ВСНХ), контролировал их деятельность с помощью ревизионных комиссий. В компетенцию директоратов входило рассмотрение и утверждение планов, балансов и отчетов трестов и синдикатов союзного подчинения. Руководство промышленностью республиканского и местного подчинения ВСНХ СССР осуществлял через аппарат своего Главного экономического управления (ГЭУ). Цугпром был за1

НЭП и хозрасчет. М. 1991. С. 92-97.

294

думан как «трест трестов», «государственный концерн», призванный дать в руки ВСНХ фактическое руководство крупной промышленностью: «следя за каждым шагом ее, определяя ее задания, предоставляя ей средства для их использования, фактически руководя возглавляющим ее личным составом, являясь чем-то вроде оперативного объединения»1. Изменялась и внутренняя структура ВСНХ РСФСР, где имелось Управление государственной промышленности (Угпром), руководившее промышленностью республиканского значения. Угпром занимался составлением планов, бюджета, проводил в жизнь и контролировал мероприятия ВСНХ. Руководством местными органами ВСНХ, а также плановой, производственной и торговой деятельностью местной промышленности занималось управление местной промышленности (Уместпром). Экономическое управление ВСНХ РСФСР руководило разработкой вопросов промышленной политики, организацией промышленности, разработкой законодательных предложений по всем вопросам, касающимся государственной, кооперативной и частной промышленности. В компетенции экономического управления были вопросы финансирования, кредитования и планирования. Еще более последовательно, чем на союзном и республиканском уровне, предполагалось руководить («подтягивать тресты к совнархозам») местной госпромышленностью. В этом местном Угпроме должны были быть сосредоточены «все стороны управления промышленными предприятиями в совокупности: административная, производственная и финансовоотчетная»2. Частичные изменения в центральном аппарате ВСНХ, происходившие в 1923-1925 годах, подготовили более серьезную его реорганизацию. Связано это было, прежде всего, с тем, что планирование к началу 1926 года выходило на качественно новый уровень – перспективное, с охватом первичных элементов экономической системы. Руководство ВСНХ не стремилось к тому, чтобы просто создать в его структуре какой-то новый орган, 1

Там же. С. 151-152. Материалы совещания местных органов ВСНХ РСФСР (28 ноября-2 декабря 1924 г.). М. 1925. С. 56.

2

295

занимающийся планированием. Оно стремилось к тому, чтобы «действенно и практически пропитать духом перспективного планирования все наши промышленные отрасли и от желаний и разговоров о планировании перейти к созданию реальных элементов промышленного планирования». В решении этой задачи президиум ВСНХ СССР видел «главную задачу перестройки социалистического управления промышленностью»1. Намечаемая им реорганизация (создание вместо Цугпрома главных управлений для планового управления всей отраслью промышленности без деления ее на союзную, республиканскую и местную, а также специального планового органа – Планового управления для перспективного планирования промышленности в целом) должна была лишь оформить то, что уже сложилось в хозяйственном механизме промышленности. Она была завершением происшедших в нем изменений, признавалась правильной и НК РКИ СССР (апрель 1926 г.)2, и Госпланом, предлагавшим присвоить ВСНХ название – «Народного Комиссариата Промышленности»3. Правильными признавались основные принципы реорганизации и СТО CCCP4. Приступить к ней СНК СССР разрешил в конце августа 1926 года5. Процесс усиления централизованно-плановых, начатый в системе управления, сопровождался ее бюрократизацией. Так, в докладе ВСНХ СССР Совнаркому (май 1927 г.) внимание правительства обращалось на то, что «централизм приобрел гипертрофированные размеры и вызвал в жизнь бюрократизм, ослабление хозяйственной инициативы оперативных органов, множественность инстанций, параллелизм в их работе, громоздкость аппарата, ослабление чувства ответственности и т.д.». ВСНХ констатировал, что провозглашенный декретом о трестах принцип коммерческого расчета «стал отмирать, уступая место всепроникающей регламентации», и был за то, чтобы плановое начало сочеталось с работой основанной на этом принципе, т.е. производственным единицам в пределах плана

1

ГАРФ. Ф. 5446. оп. 7. д. 814. л. 125. Там же. л. 66. 3 Там же. л. 88. 4 Там же. л. 72. 5 Там же. л. 128.

2

296

должна быть обеспечена самостоятельностью1. Решительно против такой мягкой позиции были другие центральные органы. Так, Наркомат внешней и внутренней торговли СССР в своем докладе в СНК «Об организации управления промышленностью и торговлей» (июнь 1927 г.) обвинил ВСНХ в противопоставлении коммерческого расчета плановому началу2. Кроме усиления значения традиционных административных органов управления промышленностью – главков, во второй половине 20-х годов все более важную роль в формировании централизованно-плановой структуры отраслевого управления, способной дойти до каждого предприятия, играли синдикаты. Быстрое расширение их функций привело к тому, что синдикаты во второй половине 20-х годов вторгались в область оперативного руководства трестами, используя более разветвленный и гибкий аппарат. Это доказывало, что синдикаты были приспособленными для образования на их основе государственного органа, осуществляющего реальное оперативно-плановое управление всей отраслью промышленности, что было признано не сразу. Так, президиум ВСНХ СССР в своем докладе Совнаркому в мае 1927 года высказался за сохранение сложившейся к тому времени схемы управления промышленностью, предлагая лишь пересмотреть взаимоотношения ее различных звеньев и дать более четкое направление их деятельности 3. Даже в декабре 1928 года не в пользу синдикатов делал выбор пленум ВСНХ, высказавшийся в резолюции по докладу «Организационные вопросы промышленности и проблема кадров» за то, чтобы «все функции, относящиеся к оперативному выполнению планов, были переданы главкам»4. Объединение советских республик в единое союзное государство привело к созданию единого союзного Госплана СССР5, перед которым стояли задачи согласования планов народного хозяйства республик, разработки единого союзного перспективного плана, со1

ГАРФ. Ф.5446. оп. 9. д. 335, л. 8. Там же. л. 10-11. 3 ГАРФ. Ф.5446. оп. 9. д. 335. л. 94. 4 РГАЭ. Ф. 3915. оп. 1. д. 243. л. 94. 5 Советы народного хозяйства и плановые органы на местах. (1917-1932 гг.) Сб. документов. М. 1957. С .187.

2

297

ставления текущих годовых планов, наблюдения за их выполнением. С 1925-26 г.г. Госплан ежегодно составлял контрольные цифры народного хозяйства, а затем занимался составлением перспективных планов, объединяя свою работу с наркоматами финансов, ВСНХ и другими. С образованием СССР было создано и единое общесоюзное Центральное статистическое управление при СНК СССР1, возглавившее всю систему государственной статистики. В период реконструкции народного хозяйства плановые органы в соответствии с решениями XV съезда партии подключаются к составлению пятилетнего плана народного хозяйства. В конце 20-х годов Госплан проводил большую организационную работу по укреплению системы планирования. С 1926 года периодически собираются всесоюзные съезды Президиумов Госплана СССР и госпланов союзных республик. В июне 1927 года СНК СССР принял постановление «О результатах обследования работы Госплана СССР»2, по которому директивы Госплана СССР в области методологии, программы работ по планам к срокам их выполнения являлись обязательными для плановых органов наркоматов и ведомств. СНК СССР подчинил Госпланы союзных республик Госплану СССР на директивных началах. Дальнейшие изменения в системе плановых органов происходят в связи с изменениями территориального деления. В это время возрастает объем работы и значение органов статистики, которые стали проводить подробные ежегодные описания промышленности; для изучения динамики социальных сдвигов в стране проводились так называемые динамические переписи, изучались бюджеты крестьянских хозяйств и семей рабочих. В марте 1926 года была предпринята крупная реорганизация органов статистики3. ЦСУ СССР было наделено правами объединенного (союзно-республиканского) наркомата; управляющий ЦСУ получил в СНК СССР право решающего голоса. В составе ЦСУ был создан Статплан – плановая комиссия, которая должна была улучшить связи ЦСУ и Госплана. Кроме того, при ЦСУ был 1

СУ РСФСР. 1923. № 85. Ст. 809. СЗ СССР. 1927. № 37. 3 СЗ СССР. 1926. № 7. Ст. 48 2

298

создан Институт экспериментальной статистики и статистической методологии. Рабочий аппарат всех плановых органов в центре и на местах состоял из подразделений двух категорий – синтетических и отраслевых. Первые занимались изучением и планированием технико-экономических и качественных показателей и решением всех крупных вопросов; вторые занимались вопросами планирования капитальных затрат и объема производства по соответствующей отрасли. В дальнейшем компетенция отраслевых отделов расширяется, на них возлагается и наблюдение за ходом выполнения планов по своей отрасли. Расчет только на свои собственные средства при восстановлении народного хозяйства потребовал сосредоточения в одних руках, в одном финансовом центре весьма ограниченных финансовых ресурсов. С объединением республик в единое союзное государство создается объединенный (союзно-республиканский) Наркомат финансов СССР. На него возлагалось проведение в жизнь финансовой политики на всей территории СССР, составление и исполнение государственного бюджета, проведение единой налоговой политики, руководство кредитом и страхованием. Он осуществлял свою деятельность централизованно и децентрализованно. В централизованном порядке он проводил единое денежное обращение и кредитную систему, другие задачи он осуществлял децентрализовано через одноименные наркоматы республик. Наркомфины союзных республик руководили финансовым делом в пределах республик, составлением бюджета республики, проведением налогов. В годы реконструкции народного хозяйства были осуществлены две важные финансовые реформы, упорядочивавшие кредитнофинансовую систему страны. После образования СССР была создана Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг) при СТО СССР как единый общесоюзный орган1, объединяющий работу республиканских комвнуторгов. Однако это было лишь первым шагом на пути организации всей системы управления торговлей. XIII партийная конференция (январь 1924 г.) предложила расширить низовой торговый аппарат, и особенно кооперативную сеть, подчинить частную торговлю 1

СУ РСФСР. 1923. № 83. Ст. 808.

299

кооперации и госторговле. В мае 1924 году Комвнуторг и Наркомпрод СССР упраздняются, и на их базе создается Наркомат внутренней торговли СССР, а вместо республиканских комвнуторгов создаются наркоматы по внутренней торговле союзных республик. Наркомат внутренней торговли СССР занимался регулированием внутренней торговли и руководил состоящими в его ведении предприятиями и организациями, что способствовало укреплению социалистического сектора во внутренней торговле. С образованием союзного государства внешняя торговля была отнесена к компетенции общесоюзных органов, поэтому Наркомат внешней торговли РСФСР в 1923 году преобразуется в общесоюзный Наркомат внешней торговли СССР, а республиканские наркомвнешторги упраздняются. Наркомат внешней торговли СССР учреждает своих уполномоченных при правительствах союзных республик. Во второй половине 20-х годов система органов управления внутренней и внешней торговлей претерпевает реорганизацию. В ноябре 1925 года Наркомат внешней торговли и Наркомат внутренней торговли СССР сливаются в объединенный Наркомат внешней и внутренней торговли CCCР. Это было вызвано тем, что в эти годы с особой остротой встала задача мобилизации экспортных ресурсов. Реорганизация значительно упростила разросшийся центральный аппарат, занимавшийся внутренней и внешней торговлей. Основными предприятиями этой системы стали акционерные общества, синдикаты и торги или тресты (союзного, республиканского и местного значения). При этом число организаций других ведомств, допускаемых к внешней торговле, было значительно сокращено, было создано много акционерных обществ по основным экспортным и импортным товарам, таких, как Текстильимпорт, Экспортлес, Сельмашимпорт, Экспортлен, Кожимпорт, Металлоимпорт и других. С середины 20-х годов в аппарате ВСНХ СССР происходят изменения, вызванные процессами концентрации планового управления всей отраслью промышленности без разделения на союзную, республиканскую и местную. Изменения выразились, в частности, в росте значения главных управлений. Так, в соответствии с прика300

зом ВСНХ СССР от 28 января 1926 года трестам и синдикатам предписывалось «возбуждение вопросов общего и принципиального характера в других ведомствах производить через посредство соответствующих управлений ВСНХ СССР и с их одобрения»1. В ходе разработки проектов реорганизации управления промышленностью в 1929 года сторонники более мягкого вхождения в жесткую систему централизованно-планового управления, опасаясь превращения синдикатов в донэповские главки, были против того, чтобы они стали базой для формирования органа отраслевого управления с функциями планирования и оперативного управления, стремясь последнее сохранить за трестами. Такими подходами руководствовалась комиссия ВСНХ СССР2. Иной подход был у комиссии ЦКК ВКП(б) и НК РКИ СССР3, который впоследствии и лег в основу дальнейшей реорганизации управления промышленностью. Проект предусматривал слияние главков и синдикатов на основе последних, тресты фактически становились лишним звеном. На заседании президиума ЦКК ВКП(б) и коллегии НК РКИ в сентябре 1929 года было решено создать комиссию и поручить ей в месячный срок на основании двух проектов проработать схему организации управления промышленностью4. Осенью 1929 года был сделан окончательный выбор в пользу синдикатской основы при реорганизации управления промышленностью. В подготовленных комиссией ЦКК ВКП(б) и НК РКИ СССР тезисах делался вывод о необходимости объединения работы главков и синдикатов, их слияния. В основу деятельности новых отраслевых объединений предполагалось положить: планирование производства, техническое руководство, организацию сбыта и снабжения, руководство коммерческой и финансовой деятельностью, вопросы труда и подготовки кадров для данной отрасли5. 5 декабря 1929 года ЦК ВКП(б) принимает постановление «О реорганизации управления

1

Законодательство о трестах и синдикатах. С. 556. Торгово-промышленная газета. 1929. 8 августа. 3 Правда. 1929. 13 августа. 4 На плановом фронте. 1929. № 3. С. 63. 5 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М. 1967. Т. 2. С. 136-142.

2

301

промышленностью»1, которым начинается форсированный переход к главкистско-наркоматской системе управления с ее жестким административным планированием и оперативным управлением предприятиями отрасли. Этим постановлением главки ликвидировались, а на основе синдикатов для руководства отраслями создавались промышленные объединения. Данная работа была завершена к лету 1930 года2. На изменение системы государственного управления народнохозяйственным комплексом существенно повлиял взятый РКП(б) курс на форсированную индустриализацию, выявивший потребность дифференцировать управление отраслями промышленности. В связи с этим в январе 1932 г. союзно-республиканский ВСНХ был ликвидирован, а вместо него были образованы общесоюзные наркоматы тяжелой промышленности, легкой и лесной промышленности и республиканские наркоматы местной промышленности, объединявшие под своим руководством некоторые предприятия ряда отраслей. Так было положено начало строго отраслевой системе управления народным хозяйством. В период НЭПа существенно изменилось руководство земельными отношениями. По Конституции СССР 1924 года наркоматы земледелия остались в ведении союзных республик как республиканские ведомства. Наркомзем РСФСР сосредоточил в своих руках только функции общего руководства сельским хозяйством на территории республики, в связи с чем его аппарат был значительно сокращен и упрощен. Произошли изменения и в руководстве колхозами и совхозами. В декабре 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов принял постановление о передаче колхозов в систему сельскохозяйственной кооперации; таким образом, коммуны и артели поступили в ведение союзов сельскохозяйственной кооперации. Государство широко кредитовало крестьянские хозяйства; были созданы фонды борьбы с засухой, деревенской бедноты, восстановления хозяйства центральных черноземных областей и др. С каждым годом усиливалась по1

ГАРФ. Ф. 374. оп. 2. д. 54. л. 20,22. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (19171932). Сб. док. М. 1957. С. 199. 2

302

мощь сельскохозяйственной кооперации. Ее низовую сеть объединял образованный еще в 1921 году Всероссийский союз сельскохозяйственной кооперации (Сельскосоюз). Он являлся государственно-капиталистической организацией, возглавляемой старыми кооператорами, но контролируемой советскими органами. Деятельность его распространялась на всю территорию страны (за исключением Украины, где был свой центр – «Сельский господарь»). Большое значение имело вступление в сельскохозяйственную кооперацию колхозов, являвшихся по преимуществу организациями крестьянской бедноты1. 17 ноября 1921 года ВЦИК и СНК приняли декрет, распространявший на колхозы положение о сельскохозяйственной кооперации2. К осени 1922 года колхозы в системе сельскохозяйственной кооперации занимали значительное место. Постепенно складывались специальные виды сельскохозяйственной кооперации: Льноцентр, Маслоцентр, Птицеводсоюз, Хлебоцентр. В 1927 году из Сельскосоюза выделился Колхозцентр, объединявший колхозы. В управлении совхозами также произошла перестройка: многие совхозы объединились в тресты во главе с правлениями. Процесс трестирования и синдицирования в сельском хозяйстве получил широкое развитие. Не трестированными остались лишь совхозы особой государственной важности и «приписные». Тресты подчинялись местным земельным органам и находились на хозяйственном расчете, т.е. были самостоятельными. Для торговли и сбыта продукции этих трестов создавались синдикаты. В результате всех этих мер сельское хозяйство страны к концу восстановительного периода достигло довоенного уровня. В связи с подготовкой массового колхозного движения задачи руководства сельским хозяйством становились сложнее, что привело к образованию целого ряда новых органов по управлению сельским хозяйством, а затем к объединению управления сельским хозяйством в руках общесоюзных специализированных наркоматов. Происходило это следующим образом. 1

Голиков В.А. Важнейший этап развития сельскохозяйственной кооперации в СССР (1921-1929 гг.) М. 1963. 2 СУ РСФСР. 1921. № 76. Ст. 628.

303

В 1925 году для решения практических задач колхозного строительства в СССР создается Всесоюзный совет колхозов (ВСК). Его задача – изучение и обобщение практического опыта работы колхозов. Такие центры были созданы и в союзных республиках: в частности, в 1927 году в Российской Федерации образуется Колхозцентр (Всероссийский союз сельскохозяйственных коллективов). В его задачи входило изучение и обобщение опыта колхозного строительства, организация сбыта продукции колхозов, снабжение их орудиями производства. Колхозцентр являлся главным звеном в системе сельскохозяйственной кооперации, однако общее руководство его деятельностью с 1929 г. принадлежало государственному органу – Наркомзему СССР. В 1929 г. Всесоюзный совет колхозов и Колхозцентр РСФСР объединяются в единый орган – Колхозцентр СССР и РСФСР. Ко второй половине 20-х годов сложившаяся система государственного управления включала в себя не только госорганы, но и структурные элементы иного уровня, но главное их назначение состояло в обеспечении сбалансированного управления развитием и регулированием народно-хозяйственного комплекса. В структуре административной системы выделялись органы власти и иные органы государства, должностные лица разного уровня, внутригосударственные территориальные единицы, государственные предприятия, а также общественные организации, выполняющие общественно-полезную публичную функцию. Теоретики административного права того времени классифицировали госорганы, входившие в эту систему по особенностям их правового положения; по их праву издавать обязательные для населения постановления и распоряжения как нормативного, так и индивидуального характера; по возможности административного принуждения и особой правовой защите исходящих от них требований. Исполнительные органы государства подразделялись на органы общей и специальной компетенции, высшие, центральные и местные органы государства и т.д. Другими основаниями классификации государственных органов была степень централизации их деятельности и структура государственного органа1. Исходя из этих оснований, к административной сис1

Кобалевский В. Советское административное право. Харьков. 1928. С.66-71.

304

теме середины 20-х годов относили централизованные и децентрализованные органы, к которым можно отнести органы специальной и общей компетенции. С точки зрения структуры управления рассматривались органы коллегиальные, бюрократические и имеющие характер съездов. В зависимости от осуществляемых задач это были политические органы, осуществлявшие общее государственное руководство обществом, и органы, осуществлявшие хозяйственное руководство как отдельными отраслями народного хозяйства, так и предприятиями, относящимися к государственной форме собственности и выполняющими, таким образом, свою функцию как публичную службу. Это тресты, синдикаты, торги, акционерные общества и компании и т.п. К административной же системе относились и общественные организации, выполняющие публичные функции: земельные общества, крестьянские общества взаимопомощи, профсоюзы, органы кооперации. Следует отметить, что к 1927 году правовые основы деятельности всех звеньев этой системы были законодательно урегулированы. Компетенция органов государства получила конституционное закрепление, а компетенция иных участников государственного управления закреплялась на государственно-правовом уровне. К середине 20-х годов в результате проводимых реформ в системе государственного управления можно отметить реализацию двух переплетенных между собой подходов – функционального, обеспечивающего регулирование различных сфер общественной жизни на основе учета интересов участвующих в этих отношениях субъектов, и отраслевого, использующего директивный метод воздействия на субъектов на началах централизма. За счет проводимых реформ страна восстановила свой социально-экономический потенциал, и необходимо было определить новые направления для дальнейшего развития: либо за счет расширения рыночных начал на основе укрепления правового положения их участников и нормативного определения границ участия государства в этих отношениях, либо за счет обеспечения господства государственных органов, плановых начал в определении целей и задач государственного управления и использования прямых методов администрирования и подчинения регулирования достижению целей провозглашенного строительства социализма в одной отдельно взятой стране. 305

Реализовать первое направление позволяла достаточно развитая многоуровневая административная система, реализующая широкий спектр административно-правовых отношений. Речь должна была идти в дальнейшем о кропотливой работе по ее развитию и включению в ее состав тех норм и методов регулирования, которые выдвигались потребностью эволюционного развития, а не задачами форсированной модернизации и индустриализации любой ценой. Однако курс на демократизацию общественных отношений, укрепление законности, оживление советов вызывал все большее неприятие со стороны молодых партаппаратчиков, недавно пришедших к власти, поскольку ограничивал их властные возможности, укреплял самостоятельность и независимость советов и других государственных органов. Это нашло отражение в работе июльского (1926 г.) пленума ЦК ВКП(б), решения которого выводили на поверхность методы руководства, культивировавшиеся партийным аппаратом, то есть чаще целесообразные, применительно к ситуации1. Постепенно началось медленное, но неуклонное возрождение прежних методов внесудебной репрессии правоохранительных органов, и, прежде всего, Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) при Совнаркоме СССР, действовавшего на правах общесоюзного Наркомата. Оно контролировало и направляло ГПУ республик. 28 марта 1924 года ЦИК СССР утвердил «Положение ОГПУ в части административных высылок, ссылок и заключения в концентрационный лагерь»2, которое вернуло ему право внесудебной репрессии. В 1927 году (4 апреля, 26 мая и 15 июня) ЦИК Союза ССР принял три постановления, вновь расширившие полномочия ОГПУ. Органам госбезопасности было дано право внесудебной репрессии в отношении лиц, «халатно относящихся к секретным документам». На местах краевые и областные руководители ОГПУ получили право применять расстрел к белогвардейцам, контрреволюционерам, шпионам и бандитам. К социально опасным элементам стали относить лиц, имевших три и более судимо1 2

КПСС в резолюциях…, изд. 9. Т.4, С.45. Известия ЦК КПСС. 1989. № 10. С. 181.

306

стей. К ним могли быть применены судебные и административные репрессии, независимо от совершения конкретного правонарушения. Именно эти законодательные акты открывали путь произволу и носили явно внеправовой характер. Законодательство, касавшееся репрессивных органов, начиная с 1926 года, методично, шаг за шагом, увязывает репрессии с использованием труда заключенных для нужд народного хозяйства. Это должно было в какой-то мере компенсировать нехватку средств, для начавшейся форсированной индустриализации, реализации амбициозных хозяйственных планов. Постановлением ВЦИК от 22 ноября 1926 года суд мог приговаривать к лишению свободы на срок до десяти лет. При этом отбытие наказания обязательно соединялось с выполнением работ. Суд мог присуждать к принудительным работам до одного года без лишения свободы1. Акцент на использование принудительного труда становится важным атрибутом законодательства, касавшегося пенитенциарных учреждений. В 1928 году общее число приговоров и постановлений, содержавших в качестве меры пресечения принудительные работы, увеличилось почти вдвое по сравнению с 1927 годом (136689), достигнув 26063092. 26 марта 1928 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О карательной политике и состоянии мест заключения», указавшее, в частности, на «недостаточно обоснованное допущение в ряде случаев льгот для классово чуждых и социально опасных элементов». Наркоматам внутренних дел и юстиции было предложено разработать проект изменения законодательства о принудительных работах на началах: «а) бесплатности, б) хозяйственной выгодности, в) такой их организации, чтобы они представляли собой реальную силу репрессии», «ограничить льготы (за счет рабочих дней, предоставление отпусков, переводов в разряды) классово-чуждым элементам и социально-опасным преступникам»; «расширять компетенцию начальников мест заключения»3. В июне 1929 года Политбюро приняло постановление об использовании труда «уголовно-заключенных». Оно было продублировано и введено в 1

СУ РСФСР. 1926. № 80. С. 600. Административный вестник. 1929. № 8. С. 37. 3 Сборник нормативных актов по советскому исправительно-трудовому праву. М. 1959. С. 202-206. 2

307

действие в качестве государственного акта постановлением СНК СССР 11 июля 1929 года. Появился термин «исправительнотрудовой лагерь» (ИТЛ) – так стали именоваться возникшие еще в годы гражданской войны лагеря принудительных работ. В эти лагеря, организуемые ОГПУ, передавались все осужденные на три и более года. ОГПУ предложило «для приема этих заключенных расширить существующие и организовать новые исправительнотрудовые лагеря (на территории Ухты и других отдаленных районов) в целях колонизации этих районов и эксплуатации их природных богатств путем применения труда лишенных свободы»1. Осужденные на срок до трех лет оставались в ведении НКВД союзных республик2. Ужесточались и меры судебных репрессий. В первые годы НЭПа суды приговаривали к коротким срокам тюремного заключения – делался упор на «перевоспитание». Из года в год увеличивалось число осужденных за «контрреволюционные и другие особо опасные государственные преступления» С 1926 года их количество неуклонно росло. По имеющимся в литературе данным, в 1926 году таких осужденных насчитывалось 17804, в 1927 году – 26036, в 1928 году – 33751, в 1929 году – 562203. После июльского (1926 г.) пленума начался постепенный процесс сворачивания НЭПа. В газетных заметках и журнальных статьях преобладали сообщения о вытеснении и ликвидации частного капитала. Сведения о его допущении и регулировании отсутствовали. На первый план выходили материалы и суждения, призванные осветить негативные черты деятельности нэпманов, проиллюстрировать их исключительно хищническую природу, противозаконную практику, отрицательное влияние на процесс формирования советского общества. Кризис хлебозаготовок в 1927-28 годах ускорил реализацию на практике представлений Сталина на НЭП и правопорядок. Характеризуя методы проведения хлебозаготовок 1927-28 годов, председатель сибирского краевого суда М.В.Кожевников писал: «Суд в 1

Экономика ГУЛАГА и ее роль в развитии страны. 30-е годы. Сб. документов. М. 1998. С. 19-20. 2 Там же. 3 Отечественная история. 1997. № 4. С. 59.

308

своих решениях отражал настроения, установки... работы не под флагом закона, за законность, а под флагом "кодекс под стол"»1. Чрезвычайные меры в отношении крестьянства сопровождались серьезной перетряской партийного и государственного аппарата. Наиболее показательным в этом отношении стало снятие с поста наркома юстиции Д.И.Курского в 1928 году и назначение вместо него Янсона. В России к уголовной и дисциплинарной ответственности за должностные преступления было привлечено 63,6 тыс.2 работников советского аппарата. Чрезвычайщина на практике вскоре получила свое теоретическое обоснование. В 1928 году на июльском пленуме ЦК Сталин заявил: «...по мере нашего продвижения вперед, сопротивление капиталистических элементов будет возрастать, классовая борьба будет обостряться, а Советская власть... будет проводить политику … подавления сопротивления эксплуататоров»3. Тем не менее, к 1928 году в руководящих кругах страны еще не сложилось общего мнения о возможности применения чрезвычайных мер. Сопротивление им было еще велико. На июльском пленуме (1928 г.) было принято решение об отказе от чрезвычайных мер в предстоящей хлебозаготовительной кампании 1928/29 годов. Это решение было закреплено и по советской линии постановлением СНК СССР 19 июля 1928 года4. Таким образом, налицо внутри госаппарата борьба между теми чиновниками, которые помнили времена военного коммунизма и чрезвычайщины, и вновь пришедшей к власти молодежи, для которой лозунг «Социализм – любой ценой» был актуален. В сентябре 1928 года председатель ВСНХ В.В. Куйбышев от имени высшего руководства страны провозгласил новую концепцию индустриализации страны с ориентацией на «максимум вложений в тяжелую индустрию» любой ценой, в том числе и путем взимания «дани» с деревни5. В ответ Бухарин опубликовал в «Правде» статью под названием «Заметки 1

Вопросы истории КПСС. 1991. №1. С. 79. Советское строительство. 1929. №7. C. 111. 3 Сталин И.В. Собр. Соч. Т. 11. С. 171. 4 КПСС в резолюциях… изд. 9. Т. 4. С. 353. 5 Горелов И.Е. Осипов А.Г. На крутом переломе. М. 1988. С. 38. 2

309

экономиста», в которой подверг жесткой критике анонимных «сверхиндустриалнзаторов»1. Однако на местах энтузиазм партийной молодежи переходил все разумные пределы. Например, в Сибири краевое совещание о координации вопросов по проведению карательной политики, образованное согласно постановлению СНК РСФСР от 23 марта 1929 года2, обратилось во ВЦИК с предложением признать Сибирский край неблагополучным по бандитизму и создать специальную тройку для внесудебного рассмотрения уголовных дел по факту этих преступлений. ВЦИК объявил Сибирь регионом, неблагоприятным по бандитизму, на три месяца с 1 ноября 1929 года, а также разрешил во внесудебном порядке рассматривать дела не только по случаям бандитизма, но и террора. С осени 1929 года чрезвычайные меры (как и опасался Бухарин) стали «упорядоченной» системой государственных реквизиций. Их «успех» подтолкнул сталинское руководство на проведение массовой коллективизации подобными методами3. Серьезный удар по сторонникам НЭПа нанесли чистки партийных организаций, областного и местного госаппарата, начавшиеся в 1929 году. Чистка рядов компартии и государственного аппарата проходила под руководством ЦКК-РКИ, наделенной обширными чрезвычайными полномочиями. В результате такой массированной «профилактической работы», проделанной органами ЦКК-РКИ, создались реальные предпосылки и условия для реализации установки сталинского окружения на наступление социализма по всему фронту с использованием чрезвычайных мер. Многие из частников попытались обойти новое законодательство путем уклонения от уплаты налогов, сокрытия своих доходов, подкупа работников финансовых органов и т.д. Эти действия дали властям формальный повод обрушиться на частнокапиталистический сектор. Частный капитал в стране был ликвидирован в конце 1929-начале 1930 года чрезвычайными методами.

1

Правда. 1928. 30 сентября. СУ РСФСР. 1929. № 37. Ст. 388. п. 9. 3 Жизнь Сибири. 1929. № 11/12. С. 28, 29. 2

310

§3. Организация и деятельность местных органов государственного управления Решения VII и VIII съездов Советов юридически закрепляли демократический централизм в качестве основополагающего принципа в построении всей системы государственного управления. Сутью демократического централизма было сочетание централизации руководства и децентрализации деятельности1. Это означало обязательность выполнения решений вышестоящих органов власти нижестоящими органами и широкий организационный простор, и инициативу при выполнении этих решений. В оды гражданской войны произошла гиперболизация централизма в ущерб демократической составляющей данного принципа. Итогом этого стало отчуждение широких слоев населения от власти, роста его недоверия к советским органам, выразившееся в неявке на выборы этих органов власти. Даже в 1924 году, несмотря на меры по оживлению деятельности советов, на местах в выборах участвовало менее 37 процентов избирателей2. Картина деятельности органов местного самоуправления была весьма безрадостной. В связи с этим А.И.Рыков отмечал: «Никакой выборности в управлении деревней нет, начальство все приезжее, назначенное; по приезде обзаводятся первым делом хорошей квартирой, хозяйством, коровами, свинками и прочими прелестями. Живет начальство обособленно от населения, обставляет себя всеми атрибутами, так что простому смертному без рекомендации и не узреть начальства»3. Преодоление кризиса государственного управления построенного на основе политики «военного коммунизма», потребовало изменений в деятельности и аппарата местного управления. В годы НЭПа это осуществлялось по линии оживления советов, с одной стороны, и по линии реформы административно-территориального устройства страны – с другой. Линия на оживление советов означала укрепление законодательной основы их деятельности, пересмотр компетенции и функций звеньев советской административной системы на местах, укрепле1

Михайлов Г. Местное советское управление. М. 1926. С. 36. Болдырев М.Ф. Оживление Советов. М-Л. 1926. С. 33. 3 Николаевский Б.И. Тайная страница истории. М. 1995. С. 118. 2

311

ние правовых начал в регулировании взаимоотношений всех звеньев этой системы и демократизацию основ ее формирования через избирательную систему. Еще в начале 1921 года ВЦИК принял постановления «О регулярных перевыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов» и «Об организации городских Советов рабочих и красноармейских депутатов»1. Затем принимаются постановления «Об уездных съездах Советов и их исполкомов»2, «О волостных съездах Советов и волостных исполкомах»3. В конце 1922 года было принято Положение ВЦИК «О губернских Советах и губернских исполкомах», которые определили структуру, функции и полномочия органов местного управления. После образования союзного государства в 1922 году реорганизации советского аппарата управления был придан новый импульс. В 1925 году состоялось Всесоюзное совещание по вопросам советского строительства из представителей местных Советов и центральных учреждений. На второй сессии ВЦИК 16 октября 1924 года 4 были утверждены новые положения о сельских Советах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах. В 1925 году5 – положение о городских Советах. По положению о сельских советах 1924 года они образовывались в сельских поселениях (деревнях, селах, станицах, аулах, хуторах) с населением не менее 300 человек. Состав советов исчислялся из расчета один делегат на каждые 100 человек населения, но не менее трех и не более 100 делегатов. Во главе сельсовета стоял председатель, избиравшийся из числа членов сельсовета. Именно он в промежутке между заседаниями сельсовета принимал все практические шаги для выполнения решений совета и вышестоящих организаций. В крупных поселениях можно было образовать исполком или президиум численностью от трех до пяти человек. В некоторых сельсоветах с согласия волисполкома можно было вводить должность 1

СУ РСФСР 1922 г. № 4-6. Ст. 54. СУ РСФСР 1922 г. № 11. Ст. 711. 3 СУ РСФСР 1922 г. № 72-73. Ст. 407. 4 СУ РСФСР. 1924. № 82. Ст. 827. 5 СУ РСФСР. 1925. № 82. Ст. 661. 2

312

секретаря. Однако практика пошла по пути повсеместного введения этой должности1. С целью вовлечения в управление государством местного населения при сельсоветах, а также при районных и волостных исполкомах создавались постоянные комиссии (секции) по направлениям советской работы: сельскохозяйственная, культурнопросветительная, здравоохранения, финансово-налоговая, местного хозяйства и благоустройства, торгово-кооперативная. Все члены совета или исполкома должны были работать в одной из секций. В качестве подсобного аппарата по охране общественного порядка состоял сельский исполнитель2, он должен был содействовать исполнению законов центральной власти и охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Круг ведения сельсоветов был весьма обширен, он касался вопросов общего управления, земельных отношений, торговли, благоустройства, финансово-налоговой сферы, труда, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения. По Положению о городских советах от 24.10.1925 г.3 таковые должны были организовываться во всех городах и рабочих поселках. Городскими поселениями признавались населенные пункты с численностью населения не менее одной тысячи человек при не более чем 25 процентах населения занятого в сельском хозяйстве. Рабочими поселками считались населенные пункты с населением не менее 400 человек, поселковые советы рабочих создавались на основе положения о горсоветах. В городах с населением более 50 тысяч человек создавались районные советы. Специальных положений о райсоветах в середине 20-х годов не было, т.к. реформа административно-территориального устройства только начиналась, и поэтому они руководствовались положением о горсоветах. Нормы выборов для разных городов были различны, но составлялись таким образом, чтобы, чем меньше население города, тем меньшее число избирателей требовалось для избрания каждого депутата. Весь наличный состав горсовета образовывал пленум, чьи заседания должны были проводиться раз в месяц. На заседания советов могли 1

Муратов И., Колесников А. Аппарат низовых советских органов по материалам обследования НК РКИ. М-Л. 1926. С.49. 2 СУ РСФСР. 1924. № 28. Ст. 266. 3 СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.

313

приглашаться представители различных общественных организаций. На пленуме утверждался бюджет города, избирались депутаты на съезды советов, рассматривались отчеты исполнительных органов. Работой горсовета и управлением городским хозяйством руководил председатель и президиум в количестве не более 11 человек. Городским хозяйством должен был ведать коммунальный отдел. Городские части губернских и уездных исполкомов имели собственное делопроизводство, учет, отчетность, отдельный хозяйственный план, особый городской бюджет. Все члены городского совета должны были работать в одной из секций, обязательными при этом были секции коммунального хозяйства, финансово-бюджетная, народного образования, здравоохранения, кооперативная. Другие секции образовывались по мере необходимости. Руководить работой секций должны были пленум и президиум горсовета. Задачей горсоветов было поднятие хозяйственного и культурного состояния города и улучшение жизни и быта населения. Для этого горсовет мог образовывать и извлекать прибыль из деятельности предприятий промышленных, торговых и сферы обслуживания, он мог открывать и содержать специальные учебные заведения, клубы, музеи, театры и библиотеки; осуществлять благоустройство, развивать жилищное строительство; оказывать юридическую помощь населению; принимать меры по охране труда; обеспечивать и охранять правопорядок и общественную безопасность; вести борьбу с преступностью; в пределах компетенции издавать обязательные постановления. Городские советы пользовались правом юридического лица. Городской совет обязательно организовывал работу секций в соответствии с Положением о горсоветах РСФСР от 24 октября 1925 г. и дополнительно – секцию рабоче-крестьянской инспекции. Городские советы ведали вопросами городского значения, обсуждали вопросы общесоюзного, республиканского, краевого, областного, губернского, окружного, уездного и районного значения. Во всех городах и рабочих поселках образовывались самостоятельные бюджеты, которые были частью единого губернского или иного бюджета. Горсоветы имели право контроля подведомственных им предприятий и учреждений без права вмешательства в хозяйственную и административную деятельность. 314

Конституция СССР 1924 года подтвердила основные положения Конституции 1918 года в области организации системы государственного управления на союзном уровне. Конституция РСФСР 1925 года, рассматривавшаяся как составная часть конституции единого советского государства, в части организации аппаратов государственного управления в субъекте федерации, закрепила на конституционном уровне характер взаимоотношений центра и местной власти. Исполкомы советов были подчинены вышестоящему исполкому, ВЦИК и Совнаркому РСФСР. Отделы исполкомов находились в подчинении исполкомов и их президиумов, а также отделов вышестоящих исполкомов и их президиумов. Они были обязаны выполнять все задания и распоряжения исполкома и его президиума и соответствующего отдела вышестоящего исполкома, а отделы краевых и губернских исполкомов – распоряжения и постановления наркоматов РСФСР1. Постановления местных съездов могли быть отменены только вышестоящими съездами и их исполкомами, ВЦИК или его президиумом. Постановления исполкомов и их президиумов могли быть отменены избравшими их съездами, исполкомами, их президиумами, ВЦИК, его президиумом и Совнаркомом РСФСР. Краевые исполкомы и их президиумы, а, кроме того, губисполкомы могли приостанавливать проведение в жизнь распоряжений народных комиссаров РСФСР в исключительных случаях и в порядке установленном ВЦИК. Таким же правом были наделены окружные и уездные исполкомы2. Таким образом, предусматривалось создание органически цельной, социально однородной системы советского государственного управления. Цельность и однородность системы определялась тем, что на основе городских и сельских советов, съездов и исполкомов должен был строиться весь государственный аппарат как в республиках, так и в СССР в целом, т.к. и ВЦИК, и ЦИК СССР должны были стать исполнительными органами советов депутатов разного уровня. При этом низовые советские органы –

1 2

Конституция РСФСР. М. 1925. Ст. 58. Там же. Ст.Ст. 65-67.

315

сельсоветы и горсоветы − рассматривались как основа для построения всей советской системы1. Однако положение дел на местах было неудовлетворительным. В 1925 году членами ЦКК-РКИ была проведена проверка низового аппарата в деревне, в итоговом документе отмечается: «...вопросы, которыми живет крестьянство и которые являются важнейшими для крестьян, а именно: землеустройство, лес, переселения, школа, агрономия, ветеринария – этими вопросами советские работники не занимаются... Связи советских организаций с населением почти никакой нет»2. В основном низовой местный аппарат – сельские Советы и волостные исполкомы − занимались сбором налогов и выполнением распоряжений вышестоящих органов. О состоянии правопорядка на местах говорят официальные документы правоохранительных органов, поступавшие в ЦК партии. Один из них – докладная записка, составленная по материалам Информационного отдела ОГПУ за год с 1 октября 1924 года по 1 октября 1925 года. «Несмотря на ряд мероприятий Сов-власти и партии по укреплению революционной законности в Республике, – говорится в ней, – ... приходится констатировать, что состояние низового соваппарата в этом отношении, в сравнении с предыдущим годом, нисколько не улучшилось. Нарушение революционной законности со стороны соворганов идет по следующим главнейшим руслам: растраты, извращения партийной линии... произвол, бюрократизм и волокита, взятки»3 «Атмосфера безнаказанности и привычки к злоупотреблениям властью приводят местами к таким явлениям, которые свидетельствуют о частичном разложении соваппарата, превращавшегося иногда в соучастника уголовников и бандитов»4 В подтверждение сказанного приводится многостраничный список примеров, взятых из различных районов страны. Документ заканчивается оценкой судебноследственных органов: «. . . чуть ли не поголовное пьянство низового судебно-следственного аппарата (нарследователей, нарсудей, а нередко и прокурорского состава), сильно распространенное 1

Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. Розит Д.П. Проверка низового аппарата в торговле. М. 1926. С. 10. 3 РГАСПИ. Ф. 17. оп. 64. д. 186. л.12-13. 4 РГАСПИ. Ф. 17. оп. 64. д. 186. л. 14. 2

316

взяточничество («подкармливание»), якшание с кулаками, местами – полный произвол, – вот основные недостатки личного состава судебно-следственных органов (не говоря уже о бюрократизме и грубом обращении с крестьянами)»1. Из письма помощника прокурора РСФСР на имя секретаря ЦК В.М.Молотова (август 1925 г.): «Нарушения закона со стороны работников советского аппарата совершаются не исключительно в силу их преступной воли, а чаще всего либо по незнанию на местах закона, или распоряжения вышестоящего органа власти, либо в силу сохранившейся от периода военного коммунизма привычки игнорирования требования закона и относиться с пренебрежением к правам граждан, охраняемым этим законом, либо в силу … привычки … и непонимающих, что в Советском государстве "законность должна быть одна"»2. Серьезным фактором, сдерживающим реформу системы государственного управления, были недостатки избирательного права, в основу которого был положен классовый принцип. Согласно ему избирательными правами пользовались только лица? получавшие средства к существованию от собственного производительного и общественно-полезного труда. Целые категории граждан были лишены избирательных прав по причинам экономического характера, по признакам использования наемного труда, принадлежности к старой буржуазии, получения нетрудовых доходов, участия в работе правоохранительных органов царской России и т.д. По причинам политического характера избирательного права лишились служители церкви и культов. Прямым голосованием избирались только советы низшего уровня – сельские и городские (районные). Выборы остальных советских органов были многостепенными, что позволяло манипулировать голосами избирателей. Недостатки избирательной системы во всем объеме проявились во время избирательных кампаний 1924-1925 гг., когда началось активное переизбрание советов всех уровней. Постепенно произошел определенный поворот в настроениях крестьян, в их отношении к местным органам власти, стихийно 1 2

Там же. л. 15. Там же. д. 48. л. 13.

317

стала набирать силу тенденция к демократизации политической жизни деревни. Это было непосредственно связано с восстановлением сельской экономики и ростом экономических потребностей крестьянского хозяйства. Если первые годы НЭПа не требовали участия местных органов власти в деле экономического и культурного развития деревни, и каждый крестьянин доступными ему средствами и в меру своих сил поднимал свое разрушенное хозяйство, то на определенной ступени хозяйственного развития дальнейший подъем уже нуждался в соответствующих организующих действиях власти. Крестьянин мог засевать полагающийся ему земельный надел без участия совета, но перейти от низких урожаев к высоким, от земельной анархии к организованному землеустройству, от примитивных приемов земледелия к передовым формам агротехники, от посылки детей в школу на месяц к систематическому обучению без помощи государственной власти было сложно. Как результат – повысился интерес крестьян к политической жизни. Они увидели, что их экономическое положение можно улучшить введением того или иного исправления государственного аппарата, путем выдвижения туда своих представителей, выражавших крестьянскую точку зрения. Политическая активность деревни нашла отражение в резком увеличении числа крестьянских наказов на волостных съездах советов. Требования крестьян носили самый разнообразный характер, включали вопросы не только налоговые, хозяйственные, социальные, но и политические − создание Крестьянского союза, изменение непропорциональной избирательной системы и т.д. Между тем местные органы власти продолжали действовать прежними методами нажима и командования, направляя свои усилия на своевременное выполнение налоговых заданий и оставляя в стороне вопросы, которые более всего волновали деревню. Возникло серьезное противоречие, которое в яркой форме выявил провал выборной кампании советов в 1924 г. На избирательные участки в сельской местности явилось только 28,9 процента избирателей (в 1923 г. – 37,2 процента)1. Неудача 1

Чугунов С.И. Что показали последние перевыборы Советов. М-Л. 1926. С. 10.

318

выборов 1924 года встревожила высшее руководство страны. Оно считало очень важным своевременно взять под контроль положение в деревне и направить проявившуюся активность крестьян в легальное русло. «В 1920-1921 гг. мы тоже видели рост «политической активности» тогдашней деревни, – писал Г.Е.Зиновьев. – Он выразился в достаточно известных событиях в Сибири, Кронштадте, Тамбовской губернии и т.д. Это был рост «активности» на фоне падающего хозяйства... Теперь мы имеем рост политической активности на фоне поднимающегося хозяйства... Этот рост политической активности деревни может пойти по линии укрепления пролетарской диктатуры, если только мы не наделаем больших ошибок»1. Л.Б.Каменев отмечал: «Для вас выгоднее, чтобы политическое брожение и политическая активность шли по легальному каналу Советской власти, а не мимо него... Надо действительно зарубить себе на носу: или мы, оживляя деревню экономически, оформляем ее политически в нашем стиле, или это экономическое оживление неполитическая активность будут использованы против нас»2. Тенденция к демократизации режима власти нашла отражение в изменении политики формирования и функционирования местных органов власти. Во-первых, весной 1925 года были проведены повторные выборы советов в 44 губерниях, областях, республиках, которые в условиях ослабления партийного диктата и на фоне активизации избирателей дали снижение доли коммунистов по сравнению с выборами 1924 года с 7,1 до 3,6 процента в сельсоветах, с 19,5 до 13,4 процента среди делегатов волостных съездов советов, с 55,4 до 38,5 процента в волисполкомах3. Этот факт в целом был положительно оценен руководством РКП(б). Во-вторых, новая инструкция ЦИК СССР о перевыборах советов от 16 января 1925 года4 значительно расширила избирательные права, предоставив их кустарям, ремесленникам, торговцам, 1

Зиновьев Г.Е. Пролетариат и крестьянство. Что означает лозунг «лицом к деревне». М. 1925. С. 17. 2 Куда и как ведет Советская власть крестьянство. Л. 1925. С. 40-41. 3 Сельсоветы и волисполкомы. М-Л. 1925. С. 49. 4 СЗ СССР. 1925. № 6. Ст. 55.

319

имеющим патент 1 разряда, лицам, обслуживающим религиозные культы не в качестве священнослужителей и т.д. В итоге, число лишенных избирательных прав сократилось в сельской местности с 540839 (1,3 процента) до 416030 (1 процент)1. В-третьих, с 1924 году почти повсеместно был введен волостной бюджет, что отражало общую тенденцию к децентрализации хозяйства. В-четвертых, совещание при Президиуме ЦИК СССР по советскому строительству в апреле 1925 года приняло дополнительные меры по демократизации работы советов на местах. При сельсоветах и волисполкомах учреждались постоянные секции, ревизионные комиссии, была упорядочена периодическая отчетность органов власти перед населением. Было также принято решение о систематическом созыве сельских сходов, где жителям селений надлежало обсуждать вопросы местного значения. В выборах 1925-1926 г., проходивших по сравнению со всеми предшествующими в более свободных условиях, возросла активность избирателей, особенно крестьянства. Процент их участия в выборах по РСФСР достиг 47,5 процента2, в выборах в городские Советы участвовало до 52 процента горожан, имевших избирательные права (в 1924 г. – 40 процентов) 3. В выборах в Советы в 1926 года участвовало несколько больше половины всех избирателей (50,8 процента)4. Все это привело к благоприятным изменениям и в отношении крестьян к местным органам власти, и в характере деятельности этих органов. Постепенно наметилась тенденция по превращению их в хозяйственно-распорядительные органы, о чем свидетельствует резкое возрастание числа хозяйственных вопросов на заседаниях волисполкомов. В этом же направлении шло и развитие сельсоветов. Показателем оживления политических настроений в крестьянстве было стихийное возникновение и распространение идеи создания «крестьянских союзов». По имеющимся данным, в 1924 году в 1

Чугунов С.И. Что показали последние перевыборы Советов. С. 53. Итоги деятельности советской власти в цифрах. 1917-1927 гг. М. 1928. С. 8-9. 3 Известия. 1927. 26 июня. 4 Выборы в Советы РСФСР в1927. Вып. 1. С. 121.

2

320

стране было зарегистрировано 139 случаев агитации за такую организацию, в 1925 году – 543, в 1926 году – 1662, за восемь месяцев 1927 года – 1565. Была даже попытка создать «Всероссийский крестьянский союз»1. Руководство партии видело в этом опасность для однопартийной политической системы и продолжало оставаться на позиции допущения элементов только экономической свободы и многообразия, и не допускало демократизации политической системы. Очень показательно в этом отношении выступление Л.Б.Каменева перед депутатами Моссовета, где он заявил: «Не болтать о политическом нэпе... Может ли быть политический нэп? Разве в этом вопросе могут быть какие-нибудь сомнения?... Кто ставит так вопрос, того можно назвать сумасшедшим, а если бы кто на такой постановке вопроса настаивал, тот скоро узнал бы, что мы совсем не отказались от методов принуждения»2. Он же разделил все требования на крестьянские (о тяжести налога, о неправильности его взимания, о неприспособленности единого сельскохозяйственного налога к действительному крестьянскому положению) и на «лжекрестьянские» (свобода печати, создание Крестьянского союза, уравнение в социальных и политических правах с рабочими), иными словами, все политические требования крестьянства решительно и бесповоротно отсекались. Вторым направлением реформы местного управления в 20-е годы стало изменение административно-территориального устройства страны, в основу которого был положен принцип экономической целесообразности организации управления народно-хозяйственным комплексом страны и приближения власти к населению. Прежнее административно-территориального деление страны на губернии, уезды, волости, города и села строилось исходя из пропорциональной численности населения этих единиц и не учитывало особенностей национального и экономического характера. Главный социальный смысл реформы административно-территориального устройства страны большинство теоретиков и практиков государственного строительства видели в разделении государственной тер1

Кукушкин Ю.С. Сельские Советы и классовая борьба в деревне в 1925-1932 гг. М. 1968. С. 90. 2 Каменев Л.Б. Куда и как ведет Советская власть крестьянство. Л. 1925.С.61.

321

ритории в целях управления не людьми, а вещами и трудом, т.к. главное назначение нового государства они видели, прежде всего, не в управлении людьми, а в организации общественного хозяйства1. Преувеличение экономической функции государства приводило к псевдотеоретическим утверждениям о том, что человек, личность, ее интересы не являются целью государственного строительства, а наоборот, гражданин выступает в роли средства для достижения целей, которые ставит перед собой государство2. Подобного рода «теоретические» рассуждения были достаточно широко распространены в среде государственного аппарата и среди теоретиков государственного строительства. Это во многом объясняет и перестройку государственного управления по отраслевому принципу в целях более удобного управления вещами, пришедшую на смену НЭПу, и то пренебрежение к личности и массовые репрессии, которыми сопровождались форсированные индустриализация и коллективизация. В основу нового административного деления территории СССР было положено экономическое районирование, под которым понималось оптимальное внутреннее размежевание народнохозяйственного комплекса страны с целью наиболее полного использования всех природных и хозяйственных особенностей отдельных его частей. К делению страны на части, соответствующие целесообразной организации народно-хозяйственного комплекса, приспосабливалась и территориальная организация всего местного управления. Начало этой работе было положено решением еще VII Всероссийского съезда Советов о создании специальной Административной комиссии ВЦИК, которая для разработки общих принципов нового районирования РСФСР3 привлекала Госплан России. Первым этапом осуществления этой реформы стало укрупнение волостей, начатое с 1923 года. Однако этот этап показал недостаточность данного подхода, т.к. он был связан с неудовлетворительным разде1

Колесников А. Районирование и улучшение государственного аппарата. М-Л. 1927. С. 11. 2 Карадже-Искров А. новейшая эволюция административного права. Иркутск. 1927. С. 25. 3 СУ РСФСР. 1919. № 64. Ст. 578.

322

лением территории страны на уезды, представлявшие из себя небольшие городки с полукрестьянским и полуремесленным населением, в которых отсутствовала прослойка промышленных рабочих. Кроме того, уездный город как административный центр был расположен достаточно далеко от сел и деревень. Решение было найдено через организацию новой административно-территориальной единицы – района. Район заменял и волость, и уезд, он должен был включать в себя достаточно крупный торговый центр в виде либо уездного города, либо рабочего поселка, либо крупного села, а затем в его состав включалась вся территория, которая к нему тяготела в торговом, промышленном и сельскохозяйственном отношении. Основным преимуществом района стала его достаточно мощная финансовая и хозяйственная база, т.к. при районировании в его ведение передавались все мелкие национализированные предприятия, а бюджет района позволял перевести на местные средства все учреждения и их работников, обслуживающих сельское население, за исключением ветеринарных врачей и следователей народных судов. Преимуществом райцентра стала и его приближенность к населению – в среднем 25-45 верст1. Следующей крупной единицей нового административнотерриториального устройства должна была стать область, вводившаяся вместо губернии. В основу этой административнотерриториальной единицы была положена комбинация природных и экономических условий, связанность различных отраслей народного хозяйства,2 своеобразие которой в каждом конкретном случае служило основой для планового развития в масштабах области и страны. Преимуществом области перед губернией была комплексность и самодостаточность этой наиболее крупной в экономическом отношении единицы. Причем организаторами новой административно-территориальной единицы не делалась различия между областью и краем, оно было чисто терминологическим, т.к. в ходе реформы сразу начали употреблять оба эти термина в одном значении – административно-хозяйственная единица, хозяйственная об1

Колесников А. Районирование и улучшение работы государственного аппарата. М. 1927. 2 Муругов И.В. Проблемы районирования. М. 1927. С. 52.

323

ласть или край1. Преимущество области или края связывалось и с политической доктриной – сущностью нового государства – диктатурой пролетариата: в некоторых прежних губерниях пролетариат отсутствовал, а губернские города населены были преимущественно представителями мелкой буржуазии. При образовании края или области в их центрах сосредоточивалось крупное промышленное производство, которое должно было способствовать укреплению союза рабочих и крестьян. В хозяйственном и финансовом отношении эти единицы также должны были представлять собой крупные и мощные образования, т.к. и по численности населения, и по размерам бюджетов они могли оказывать достаточно мощное финансовоэкономическое воздействие на развитие и промышленности и сельского хозяйства. Большие преимущества этих единиц состояли в возможности создания надежных аппаратов власти, включающих в свой состав профессиональных работников разного уровня. Связующим звеном между областью (краем) и районом, по мысли авторов административной реформы, должен был стать округ, который по своей величине составлял примерно одну треть территории губернии. Округа должны были создаваться на основе хозяйственного тяготения и проводить определенную самостоятельную работу, ведая небольшими промышленными предприятиями, обслуживая сельское хозяйство округа, заведуя культурнопросветительными учреждениями, но в основном он был передаточным звеном между районом и краем (областью). Надо отметить, что осуществляться административная реформа стала достаточно взвешенно. Для проведения эксперимента в области районирования были избраны два региона: промышленный Урал и преимущественно сельскохозяйственный Северный Кавказ. Положение об Уральской области было издано в ноябре 1923 года2. Эта область включала в свой состав 4 губернии и делилась на 15 округов, каждый из которых делился на районы. В 1924 году было проведено районирование Северокавказского края, положение о котором было принято в следующем году3. Результатом проведен1

Елистратов А. И. Административное право. М. 1929. С. 98. СУ РСФСР. 1924 № 11. Ст. 71. 3 СУ РСФСР. 1925. № 89. Ст.651. 2

324

ного эксперимента стало сокращение аппаратов управления и их сотрудников на Урале почти вдвое, а на Северном Кавказе почти в 6 раз1. За этим последовали образование Сибирского края (1925 г.), Дальневосточного края (1926 г.), Ленинградской области (1927 г.). Оценив преимущества районирования, его начали осуществлять и на территориях губерний, создавая районы вместо волостей и уездов. К середине 20-х годов районы были организованы в Тульской, Северодвинской, Астраханской губерниях, Крымской и Чувашской республиках, республике немцев Поволжья, Марийской автономной области, а также в позже образованных Московской и Ивановской областях. На союзном уровне районирование было осуществлено на Украине, в Белоруссии и в Туркменистане2. Одновременно с процессом районирования территории шел процесс упорядочения деятельности органов местной советской власти. К 1927 году была достигнута правовая определенность в деятельности основных звеньев местного советского управления. Выглядело это следующим образом. Самой мелкой административно-территориальной единицей была территория сельского совета, в состав которой входило одно или несколько селений. Все постановления сельсовета были обязательны для всего населения проживающего на данной территории. В пределах своей компетенции сельсоветы располагали определенными финансовыми и административными возможностями. В финансовом отношении они располагали приходно-расходными сметами, а наиболее крупные из них имели собственный бюджет и могли вступать в хозяйственные договорные отношения3. Приходно-расходные сметы сельсоветы рассматривали сами, по утверждении их на общем собрании направляли в район для включения в районный бюджет. Большое значение для развития финансовоэкономической самостоятельности сельсоветов призван был сыграть закон СССР о самообложении населения для удовлетворения культурных и хозяйственных нужд населения4. 1

Колесников А. Районирование и улучшение работы государственного аппарата. М-Л. 1927. С. 43-44. 2 Елистратов А.И. Административное право. М.-Л. 1929. С. 100. 3 СУ РСФСР 1927 г. № 26. Ст. 172. 4 СЗ СССР 1927 г. № 51. Ст. 509.

325

В области административной сельсоветы были наделены и распорядительной властью, а не являлись только исполнителями решений вышестоящих органов. Им были предоставлены права по наложению административных взысканий, по регистрации актов гражданского состояния, выдаче удостоверений личности, совершению некоторых нотариальных действий. В области земельных отношений законодательство середины 20х годов пошло по пути расширения прав сельсоветов по проведению земельной политики, предоставляя им в некоторых случаях право решать возникающие споры. Текущая деятельность по сельсовету осуществлялась председателем сельсовета и секретарем; в редких случаях, в крупных селениях, по разрешению вышестоящего органа из его состава мог избираться исполнительный комитет. Кроме того, в составе совета образовывались специальные комиссии для предварительной разработки вопросов, относящихся к ведению совета. Весьма тесная связь поддерживалась сельсоветами в ряде местностей с сельскими сходами, которые представляли собой общее собрание избирателей. Осуществление контроля за финансовой деятельностью и правильным использованием местных средств и имущества возлагалось на ревизионные комиссии, избиравшиеся одновременно с сельсоветом, но ему не подчинявшиеся, а действовавшие под руководством вышестоящего исполкома. Для охраны общественного порядка и безопасности граждан сельсоветы назначали сельских исполнителей из числа граждан села, пользующихся избирательными правами. В особые территориальные единицы советское административное законодательство выделяло города и поселки городского или фабрично-заводского типа. В этих единицах власть принадлежала городским советам. Расширение прав городских советов выразилось в предоставлении им значительной финансовой и хозяйственной самостоятельности через закрепление за ними права составлять, рассматривать и проводить в жизнь городской бюджет, т.е. горсовет был распорядителем кредитов и ведал имуществом и предприятиями на своей территории. Другими словами, горсовет обретал статус юридического лица. Кроме хозяйственных полномочий, городские советы ведали сетью культурно-просветительских учреждений, учреждениями здравоохранения и социального обеспечения, за ис326

ключением учреждений общероссийского или губернского значения. Он мог сам, исходя из своих средств, учреждать культурнопросветительные и медико-санитарные организации. Городские советы обладали правом издания обязательных постановлений по вопросам городской жизни, правом наложения административных взысканий, ведали регистрацией обществ, не преследующих целей извлечения прибыли, записью актов гражданского состояния, городской милицией, а также обладали правом избрания и отзыва народных судей и народных следователей при судах. Текущая работа по управлению городом должна была осуществляться горсоветом. Постановления горсоветов проводились через городские отделы коммунального хозяйства, городскую милицию или отделы, инспектуры и отделения соответствующих исполнительных комитетов. Организация горкомхозов была обязательной. В самом горкомхозе должны были организовываться отдельные части для выполнения работ по направлениям деятельности. Разработка вопросов предварительного характера для рассмотрения горсоветом или его президиумом, обследования и ревизии возлагались на членов секций горсовета, работа в которых была обязательной для членов горсовета. Решения секций проводились постановлениями через заседание городского совета. В своей деятельности члены горсовета были подотчетны перед избирателями. В некоторых случаях (в больших городах и в случае удаленности городской территории от центра) там могли создаваться райсоветы, но они действовали под руководством городских советов. Административно-территориальная реформа в виде районирования осуществлялась постепенно, по мере его введения отказывались от такой административной единицы как волость. Поэтому в некоторых не районированных регионах продолжало действовать законодательство о волостных органах местной власти. В частности, это Постановление ВЦИК о волостных съездах советов и волостных исполнительных комитетах от 24 ноября 1924 г. В других местностях, уже районированных, высшим органом был районный съезд советов, а в перерыве между ними – районный исполнительный комитет. Законодательство о районных органах местной власти в 20-е годы уточнялось по мере накопления опыта и в законченном виде 327

нашло отражение в Положении о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительных комитетах от 8 апреля 1928 г1. Организация и компетенция волостных и районных съездов советов и исполкомов была аналогичной, но были и отличия, которые выражались в более широкой компетенции районных исполкомов. Делегаты на эти съезды избирались из представителей всех советов, находящихся на их территории, один раз в год по плану окружного (для районного) или уездного (для волости) исполнительного комитета. Вопросы, которые рассматривались на съезде – отчет исполкома, выборы делегатов на вышестоящий съезд советов, выборы нового состава исполнительного комитета, рассмотрение и утверждение проекта местного бюджета. Районные или волостные исполнительные комитеты руководили деятельностью всех советов, находящихся на их территории, в их ведении находились все вопросы, связанные с управлением и хозяйством региона, руководство деятельностью всех подчиненных учреждений и должностных лиц, осуществление постановлений вышестоящих исполкомов. Им предоставлялось право отмены или изменения любых нижестоящих органов власти, кроме того, им принадлежало право наблюдения за предприятиями, учреждениями и должностными лицами, подчиненным вышестоящим органам власти, но не вмешиваясь в их оперативную деятельность. Исполкомы могли издавать обязательные постановления; налагать административные взыскания за их невыполнение; распоряжаться средствами и имуществом в пределах своего бюджета; принимать на себя обязательства в пределах законодательства и др. Для выполнения своих функций при райисполкомах (волисплкомах) организовывались комиссии (или секции) по вопросам: экономическим; культурно-политико-просветительским; благоустройства и здравоохранения. Состав комиссий комплектовался из членов райисполкома с привлечением трудящихся. Для более широкого привлечения населения к работе местных органов власти исполкомы могли созывать расширенные заседания пленумов исполкомов, в работе которых участвовали представители ни1

Известия ВЦИК // 8.07.1928. № 157.

328

жележащих исполкомов и советов, существующих на их территории, а также представители предприятий и организаций, расположенных на территории района или волости. Организационно в состав волостного исполкома входил председатель, секретарь и члены исполкома, за которыми закреплялись определенные направления деятельности. Президиума в волисполкомах не было. Райисполкомы имели более сложную структуру. Текущую работу райисполкома выполнял президиум, который в перерыве между пленумами исполкома был высшим органом власти на своей территории. Районные исполкомы имели в своем составе отделения, выполняющие распоряжения как своего райисполкома, так и вышестоящих исполкомов: земельное, финансовое, местного хозяйства, народного образования, здравоохранения и административное. Кроме того, при райисполкомах состояли уполномоченный ОГПУ и районный статистик. Райисполком (волисполком) подчинялся вышестоящему исполкому и его президиуму, а также отчитывался о своей работе перед районным (волостным) съездом советов. Все распоряжения вышестоящих исполкомов были для них обязательны, а в случае несогласия с ними исполкомы были вправе ходатайствовать о его отмене без приостановления выполнения данного распоряжения, однако, при явном несоответствии распоряжения постановлениям вышестоящих органов, райисполком мог приостанавливать их выполнение, уведомляя немедленно об этом соответствующий отдел вышестоящего исполкома. Распоряжения самого исполкома в пределах своей компетенции не утверждались исполкомом вышестоящим, но могли быть им отменены по протесту прокурора или жалобе лиц, чьи права были ущемлены. Для контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью райисполкома на съезде советов избиралась ревизионная комиссия, которая была ответственна не перед райисполкомом, а перед съездом и руководил ее работой вышестоящий исполком. Осуществление районирования в России было сопряжено со значительными трудностями в связи, прежде всего, с ее огромной территорией. Именно поэтому в ее административно-территориальном устройстве параллельно существовали не только волостные и рай-

329

онные органы власти, но и уездные, окружные, губернские и областные съезды советов, и исполнительные комитеты. Определенный итог опыту проведения нового районирования в России был подведен в положении о губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах и Положении о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах от 6 апреля 1928 г1. Уездные, окружные, губернские и краевые (областные) съезды советов России избирались из представителей нижестоящих съездов и представителей советов городов и рабочих поселков, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений. В перерывах между съездами советов вся полнота власти принадлежала исполнительным комитетам, избиравшимся на съездах советов территориальных единиц. При этом уездные исполкомы подчинялись губернским исполнительным комитетам, а через них ВЦИК и СНК РСФСР, а окружные исполнительные комитеты – краевым (областным), которые, в свою очередь, тоже были подчинены ВЦИК и СНК РСФСР. Организационная структура исполнительных комитетов данных административных единиц была представлена различными отделами, которые, подчиняясь исполнительному комитету, одновременно являлись местными органами соответствующего народного комиссариата, распоряжения которого были для них обязательными к исполнению. В качестве руководящего деятельностью всех советов и исполкомов, находящихся на его территории, он мог издавать распоряжения обязательные для исполнения нижестоящими исполкомами. По Положению ВЦИК от 6 апреля 1928 г. права краевых (областных), окружных и районных исполкомов были расширены за счет компетенции вышестоящих органов. Например, окружные исполкомы получили право производить по согласованию с краевым (областным) исполкомом слияния отделений районного исполкома, а краевому исполкому было предоставлено право производить слияние отделов и упразднять отделы окружного исполкома, с последующим утверждением ВЦИК, а также производить кадровые перестановки в райисполкомах без утверждения в вышестоящих 1

Известия ВЦИК // 8.07.1928 г. № 157.

330

органах. Краевым (областным) исполкомам было также передано право утверждать положения об отделах и других органах окружкомов и об отделениях райисполкомов. Взаимоотношения между отделами исполкомов были весьма специфичны. Например, если распоряжение наркомата противоречило постановлению окружного исполкома, отдел должен был довести это до сведения исполкома, но сам приостановить его проведение в жизнь не мог; это можно было сделать только в исключительных случаях под ответственность всех членов исполкома, участвовавших в принятии постановления по этому вопросу. Но и наркоматы не могли отменять или изменять постановления окружных исполкомов, а могли лишь ходатайствовать об этом перед президиумом ВЦИК. Они также не могли издавать распоряжения, адресованные непосредственно окружному исполкому. Представленная выше, нашедшая отражение в законодательных актах система местных органов власти по административной реформе середины 20-х годов была объединена едиными принципами построения. Это должна была быть достаточно цельная и единая организация, в которой каждый высший орган должен был избираться низшими представительными органами власти: городские и сельские советы посылали делегатов на волостные и районные съезды, вместе с горсоветами участвовавшие в формировании уездных и окружных органов власти, а уездные представительные органы участвовали в формировании губернских органов власти; губернские и областные съезды советов посылали представителей на республиканские съезды. Представительные органы избирали свои исполнительные структуры в лице исполкомов, в составе которых работали отделы и отделения по направлениям их деятельности и компетенции. В административно-территориальных единицах на местах органы власти находились в определенной иерархии – отделы и отделения исполкома подчинялись ему, а сам исполком подчинялся соответствующему съезду советов. Органы отдельных административно-территориальных единиц подчинялись центру по трем направлениям. Съезды советов подчинялись представительным органам вплоть до ВЦИК; исполкомы подчинялись вышестоящим съездам и исполкомам, а также ВЦИК и 331

СНК РСФСР; отделы и отделения подчинялись вышестоящим отделам и отдельным народным комиссариатам. При губернском исполнительном комитете (ГИК) все народные комиссариаты, за исключением комиссариатов иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, по национальным делам имеют свои отделы: 1) административный, 2) военный, 3) финансовый, 4) политический, 5) земледелия, 6) народного образования, 7) труда, 8) социального обеспечения, 9) здравоохранения, 10) местного хозяйства, 11) РКИ и 12) статистический. При уездном исполнительном комитете (УИК) имелись те же самые отделы, за исключением трех: РКП, политического и статистического. В 1923 г. было произведено, с целью сокращения штатов, слияние уездных отделов народного образования, здравоохранения, социального обеспечения и коммунального – в один, с сохранением в нем соответствующих отделений. В волостном исполнительном комитете (ВИК) уничтожены все отделы. Три члена его распределяют между собою ведение всей текущей работы по делам: а) земельным, б) культурно-просветительным и здравоохранения и в) военно-трудовым. Председатель ведет дела общего управления. В сравнении с уездным управлением здесь не имеется функций отделов финансового и коммунального хозяйства. Если в заштатных городах образуются собственные исполнительные комитеты, то они в общем приравниваются к волостным – с тем, однако, отличием, что им не передаются дела военно-трудовые, а вместо земельных поручаются коммунальные; самое образование отделов здесь не обязательно, а факультативно, с утверждением губернским исполнительным комитетом. В сельских советах также никаких отделов не образуется, и исполнение предписаний органов высшей власти лежит на одном председателе. Из общего числа инстанций городские учреждения всех губернских и уездных городов не играют почти никакой роли в местном управлении, поскольку они лишены своих исполнительных комитетов и президиумов. Основное руководящее значение имеют органы губернские и уездные. Они руководят нижестоящими учреждениями. Волостные же и сельские несут почти исключительно исполнительные функции. Только губернским и уездным инстанциям присвоено право издания обязатель332

ных постановлений; в их руках находится полиция, называемая «милицией». При губернском исполнительном комитете имеется, кроме того, отдел «политической» полиции (ГПУ) для борьбы с контрреволюцией, бандитизмом, шпионажем, для охраны границы государства, а также железнодорожных и водных сообщений. Губернскому исполнительному комитету (фактически его президиуму) принадлежит, помимо общего руководства уездными и другими губернскими органами, также право разрешения целого ряда важнейших местных вопросов: объявление в «исключительных случаях» губернии на военном положении, утверждение и отозвание народных судей и следователей, сдача в аренду предприятий, утверждение производственных планов и смет предприятий губернского значения и пр. В особенности существенны его права в финансовой области: им производится распределение местных расходов и доходов на губернские, уездные и городские, ему принадлежит право установления местных налогов и сборов, раскладки местных налогов между уездами, право возбуждать ходатайства о субсидиях из общего государств, фонда и распределения их и, наконец, право окончательного составления общегубернской сметы. Уезды и города представляют только проекты смет, которые могут быть изменены губернским исполнительным комитетом. Уездные исполнительные комитеты по указаниям губернского ведут непосредственно административную работу, действуя через подчиненных им председателей волостных исполнительных комитетов и сельских советов. Данная схема организации власти в административнотерриториальном разрезе в середине 20-х годов сохраняла как элементы централизации, так и децентрализации. Первая состояла в том, что распоряжения нижестоящего органа власти могли быть отменены вышестоящим в силу их несоответствия закону или нецелесообразности. Отношения между органами власти строились на основе распоряжений обязательных для выполнения нижестоящими органами. А вторая заключалась в том, что кадровый аппарат не назначался, а избирался; местные советы и съезды советов в пределах своей компетенции были высшими органами власти; местные органы власти пользовались правом издания обязательных для ме333

стных жителей постановлений; местная власть располагала собственным бюджетом и имуществом. В данной схеме достаточно велик демократический потенциал. Его последовательная реализация могла бы означать укрепление строившейся административной системы на основе демократических институтов власти. На практике, в 20-е годы в построении и центральных и местных органов власти можно отметить борьбу двух взаимоисключающих тенденций и теоретических течений в руководстве страны и ее государственном аппарате: тенденции к демократизации, которая шла снизу, и тенденция к авторитаризму, которая поддерживалась сверху. Наиболее отчетливо столкновение этих двух тенденций в 19261927 гг. прослеживается во взаимоотношениях и судьбе земельных обществ и сельских советов. Земельные общества решали важнейшие в жизни деревни вопросы землеустройства. Имея за счет самообложения населения собственный бюджет, они брали на себя содержание школ, больниц, ветпунктов и т.п., противопоставляя тем самым себя безбюджетным сельсоветам и экономически слабым волисполкомам. Но на земельных сходах присутствовали все полноправные члены крестьянской общины, здесь традиционно влиянием пользовались «старички» и зажиточные хозяева. Тогда в противовес им в 1925 г. были введены сельские сходы, где могли присутствовать только лица, имеющие согласно советской Конституции право голоса. Их деятельность должна была находиться под «зорким оком» сельсовета. Однако в реальной жизни чаще всего имело место слияние земельных и сельских сходов, в ряде случаев с полным основанием можно говорить о поглощении земельными обществами сельских советов. Демократическая альтернатива в реорганизации аппаратов местной власти не реализовалась по ряду причин. Во-первых, низкий образовательный и культурный уровень членов местных органов власти обусловил малую компетентность, неспособность, а зачастую и нежелание их руководителей в полной мере реализовать инициативу, шедшую снизу. Для них проще и удобнее было использовать прежние методы администрирования и принуждения. Образовательный состав сельсоветов и волисполкомов характеризуют следующие цифры: в 1925 году среди членов сельсоветов 334

насчитывалось с высшим и средним образованием всего 3,6 процента, с низшим – 90,2 процента, неграмотных – 6,2 процента, среди членов волисполкомов соответственно – 11,8 , 87,6, 0,69 процента 1. Во-вторых, материальные возможности на местах в силу общей экономической слабости были существенно ограничены, доля волостного бюджета, хотя и росла, но сводился он чаще всего с дефицитом, основная часть расходов (до 60-70 процентов) шла на содержание административного аппарата, и главной статьей дохода (64,2 процента от всех доходов волбюджета) были отчисления от единого селскохозяйственного налога и другие поступления налогового характера2. Кроме того, волостной бюджет, будучи частью государственного, не был полностью самостоятельным, играл подчиненную роль и корректировался сверху, в зависимости от изменяющейся ситуации в губернии и в стране в целом. В-третьих, совет как орган местного самоуправления и совет как орган диктатуры пролетариата в деревне – эти два понятия фактически взаимно исключали друг друга. Допуская послабления в отношении зажиточной части деревни, поощряя некоторое развитие общинного самоуправления, руководство партии и страны не желало выпускать из-под жесткого контроля местную власть и пристально следило за тем, чтобы крестьянское движение не вылилось в самостоятельные политические формы. Кроме того, основные демократические возможности, закладывавшиеся в существо административной реформы, в практику взаимоотношений центра и мест, в значительной степени ослаблялись тем обстоятельством, что при определенной широте компетенции того или иного органа управления ему не соответствовали права, необходимые для самостоятельного решения возложенных на него задач. Его деятельность ослаблялась и осложнялась также тем, что издавалось достаточно большое число специальных обязательных распоряжений, особенно ведомственного характера, которые определяли деятельность местных органов по решению конкретных во1

Сельсоветы и волисполкомы. М.-Л. 1925. С. 48. Полозов Е. Волостной бюджет и советское строительство в деревне. Л. 1925. С. 61. 2

335

просов. Это приводило к появлению новых инспекций по решению этих дел, что тормозило решение вопросов, относящихся к интересам местного населения, что, в свою очередь, приводило к волоките и бюрократизму, сводившими на нет усилия административных аппаратов. Вторая тенденция – авторитаризма и централизации – особенно сильно проявилась в организации промышленности. Руководство промышленностью на местах осуществляли местные советы народного хозяйства. На них была возложена вся работа по национализации предприятий и по управлению ими. Руководство промышленностью в годы гражданской войны характеризовалось крайней централизацией, в связи с чем местные совнархозы несколько утратили свое прежнее значение. В период восстановления народного хозяйства и перехода к нэпу предприятия передаются в непосредственное управление местным совнархозам, что усиливает их роль и содействует развитию инициативы. Для приближения управления к местам создаются новые хозяйственные органы – областные бюро ВСНХ (Промбюро), каждое из которых объединяет несколько губерний. Задача Промбюро – координация деятельности губсовнархозов и руководство отдельными предприятиями, подчиненными ВСНХ. Однако скоро они стали превращаться в звенья централизованного управления местной госпромышленостью. Этому, в частности, должно было способствовать повышение значения областных промбюро ВСНХ. Так, в июле 1922 года в тезисах президиума ВСНХ, подготовленных к совещанию промбюро, подчеркивалось, что государственные хозяйственные органы области должны обращаться по всем своим делам и вопросам в первую очередь в свое промбюро ВСНХ и его центральные органы; все отношения с местными органами также осуществляют через промбюро1. После принятия декрета о местных трестах от 17 июля 1923 года значение промбюро как органа, замещающего ВСНХ на территории области, усиливалось. Промбюро были предоставлены все права ВСНХ по рассмотрению производственных программ, утверждению уставов. 1

РГАЭ. Ф. 3429. оп. 1. д. 3143. л. 53.

336

По мере решения задач, поставленных перед ними, промбюро сворачивали свою деятельность. К концу 1924 года их осталось только три (Дальневосточное, Сибирское, Северо-Западное). Однако стали возникать новые органы управления – центральные советы народного хозяйства (республиканского уровня) и областные СНХ, наделенные правами промбюро, но в отличие от них (находившихся в ведении ВСНХ), новые органы были двойного подчинения (и областным исполкомам, и BCHX)1. Еще раньше, с началом НЭПа, органами двойного подчинения становятся губернские совнархозы. Децентрализация управления промышленностью, увеличение самостоятельности губернских совнархозов (ГСНХ) компенсировались за счет усиления контроля за государственной собственностью со стороны местных органов власти. У ГСНХ с хозрасчетными предприятиями и трестами складывались отношения нескольких типов. Так, одна группа ГСНХ предоставляла им полную хозяйственную самостоятельность, ограничиваясь заслушиванием отчетных докладов об их состоянии и работе. Другая группа по-прежнему («военно-коммунистически») осуществляла оперативное управление, устанавливая мелочную опеку и бюрократический контроль. Третья группа стремилась осуществить нечто среднее. Такую форму взаимоотношений в середине 1922 года считали наиболее «жизненной и правильной»2. Вследствие того, что ГСНХ, являясь отделами губисполкомов, были обязаны исполнять задания губернских экономических совещаний (губэкосо), которые утверждали их постановления, договоры и т.д., они теряли свою самостоятельность. Кроме того, в результате раздела (с переходом к НЭПу) права владения государственной собственностью в промышленности между центральным и местным партийно-государственным аппаратом, местные органы власти стремились сосредоточить у себя контроль над всей муниципальной собственностью (не только над коммунальным хозяйством, но и местной промышленностью). Все это привело к ликвидации губсовнархозов. 1

Материалы совещания местных органов ВСНХ РСФСР (28 ноября-2 декабря 1924 г.). М. 1925. С. 54, 106. 2 Экономическая жизнь. 1922. 20 июля.

337

После сильнейшего нажима исполкомов, ГСНХ постановлением ВЦИК от 3 ноября 1923 года в большинстве губерний были упразднены, а их права и обязанности переданы образованным путем слияния ГСНХ и отделов коммунального хозяйства губернским отделам местного хозяйства1. Однако вскоре выяснилось, что такое объединение не способствовало развитию ни промышленности, ни коммунального хозяйства. Вместе с усилением централизованноплановых начал в промышленности это привело к повсеместной ликвидации губернских отделов местного хозяйства. К 1928 году их оставалось только восемь2. Ослабление в 1921-1922 годах вертикальных связей в промышленности натолкнулось на стремление центральных государственных структур усилить систему «сцепок» с местами. Усилить воздействие на получившие некоторую самостоятельность органы местного управления промышленностью должна была система органов Совета Труда и Обороны разных уровней – от областных до фабрично-заводских экономических совещаний (Экосо). В соответствии с решениями, принятыми совещанием СТО с представителями ею местных органов (июль 1922 г.), Экосо должны были не только объединять и согласовывать хозяйственную деятельность на местах, но и иметь оперативные функции, распорядительные права, которые подкреплялись правом экосо непосредственно распоряжаться денежными и материальными ресурсами3. Таким образом, в самом начале НЭПа с помощью Экосо предпринималась попытка установить контроль и получить средство воздействия на рыночные элементы, в особенности на губернском и областном уровнях, и укрепить централизованные связи. Впоследствии в усилении этих связей именно органам СТО, как наиболее полно выражавшим интересы государства, отдавалось предпочтение по сравнению с органами ВСНХ. Так, в середине 20х годов приоритет в вопросах управления и планирования местной промышленности отдавался законодателем губисполкому, которому в лице губэкосо делалось первое представление планов и про1

Законодательство о трестах и синдикатах. М.-Л. 1926. С. 367. Локшин А. Организация управления промышленностью в СССР. М. 1933. С. 160. 3 Экономическая жизнь. 1922. 10 августа. 2

338

грамм. За органами ВСНХ оставалось лишь право протеста, ограниченное месячным сроком1. В 1927 году ЦИК и СНК СССР приняли новое Положение о государственных промышленных трестах, значительно расширявшее компетенцию учреждений, в ведении которых они состояли. В соответствии с этим документом тресты, а затем и аппараты, фактически превращались в часть единого централизованного механизма управления промышленностью. В этом механизме находилось все меньше места и возможностей для местной власти влиять на процесс управления промышленностью как важнейшей части всего народнохозяйственного комплекса страны. Продолжавшееся усиление отраслевого управления, все более распространявшегося и на местную промышленность, привело к потере значения и местных совнархозов, которые постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 1 июля 1929 года преобразуются в отделы исполкомов2. Положительно зарекомендовали себя в период гражданской войны отделы управления, создававшиеся для ведения текущей административной работы на местах, которые по вертикали подчинялись НКВД РСФСР и выполняли важную роль в строительстве советской административной системы. В 1923 году было осуществлено упрощение местного аппарата, и функции отделов управления были переданы в непосредственное ведение президиумам исполкомов. В 1925 году для организационного обеспечения деятельности исполкомов создавались организационные отделы при президиумах краевых, губернских и окружных исполкомов, которые по вертикали подчинялись президиуму ВЦИК. Функции отделов управления передавались организовывавшимся в 1923 году губернским административным отделам3, в уездах – уездным управлениям милиции, а с 1927 года – уездным административным отделам4. На губернские административные отделы возлагалось решение широкого круга вопросов по проведению в жизнь постановлений центральной и местной власти по охране правопорядка, по обеспечению безопасности и борьбе с преступностью, по обеспечению 1

Законодательство о трестах и синдикатах. М.-Л. 1926. С. 376. СУ РСФСР. 1929. № 54. Ст. 532. 3 СУ РСФСР. 1924. № 70. Ст. 690. 4 СУ РСФСР. 1927. № 7. Ст. 56. 2

339

деятельности милиции и общему руководству местами заключения, а также по руководству работой и контролем нижестоящих административных органов. В уездном административном отделе сосредоточены были функции по охране правопорядка, безопасности и борьбе с преступностью, обеспечение деятельности милиции и наблюдение за бюро принудительных работ и мест заключения. В составе адмотделов организовывались подотделы: общий, милиции и уголовного розыска. В общих отделах организовывались подотделы или отделения ЗАГС и административного надзора. Для управления исправительно-трудовыми учреждениями при губернских адмотделах учреждались губернские инспекции мест заключения. С началом проведения районирования в стране в районах начали функционировать районные административные отделения, первоначально руководствовавшиеся в своей деятельности правами волостных исполкомов, а с 1927 года − правами уездных административных отделов1. Кроме указанных направлений деятельности местных органов управления они располагали аппаратом культурного строительства, к которому относились отделы народного образования, здравоохранения и социального обеспечения. Эти отделы в качестве самостоятельных структурных единиц существовали на уровне губернии и уезда до 1923 года, когда их в целях экономии средств объединили в один общий отдел вместе с отделом местного хозяйства, однако, признав ошибочность принятого решения, в 1926 году2 отделы народного образования и здравоохранения были восстановлены на уровне уезда, округа и выше. Функции же отделений социального обеспечения передавались президиумам уездного и окружного исполкома3. В апреле 1928 году органы социального обеспечения стали создаваться в автономных республиках, областях и уездах в виде отделов или уполномоченных4. По линии здравоохранения первичной медико-санитарной организацией на селе был врачебный участок, границы которого устанавливались здравотделом. В районе работа по здравоохранению велась под руководством районного 1

.СУ РСФСР. 1927. № 93. Ст. 614. и СУ РСФСР. 1928. № 11. Ст. 100 СУ РСФСР. 1926. № 90. Ст. 653. 3 СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст. 135. 4 СУ РСФСР. 1928. №70. Ст. 503. 2

340

врача. В 1927 году самостоятельные отделы народного образования и здравоохранения стали организовываться и в горсоветах1. Проведение аграрных преобразований на местах возлагалось на местные Советы с 1918 года, для чего в составе исполкомов образовывались земельные отделы – губернские, уездные, волостные, действовавшие по принципу «двойного» подчинения. С созданием Союза ССР наркомземы республик остались необъединенными наркоматами, укреплению местных земельных отделов уделялось большое внимание. В 1923 г. местные земотделы преобразуются в управления, их права несколько расширяются. В их руках было сосредоточено руководство всеми аграрными преобразованиями на местах. С введением нового административного деления местными земельными органами стали краевые (областные) и районные земельные отделы. В сельских и волостных Советах земельные управления не создавались. В условиях массового колхозного движения деятельность местных земельных органов приобрела исключительное значение. Местными органами Наркомпрода являлись губернские, уездные, волостные продотделы (или продкомиссии, продкомиссариаты) исполкомов Советов «двойного» подчинения. В 1917-1918 годах, кроме того, создавались особые продорганы краевого значения (Продкомитет юга, Совет снабжения Урала и т.п.). В конце 1918 г. волостные продкомитеты были упразднены, волостные и сельские Советы в продовольственных делах подчинялись уездным продкомам. В период НЭПа на местах развертывается сеть заготконтор и ссыпных пунктов, которые подчинялись губпродкомам. Заготконторы организовывали сбор продналога и заготовку продовольствия на рынке. В 1924 году наркоматы продовольствия и вся система местных продкомов упразднялись. Руководство заготовками сельскохозяйственных продуктов стали осуществлять центральные и местные органы внутренней торговли. Местными органами наркоматов внутренней торговли республик являлись отделы по внутренней торговле губернских и об1

Бюллетень НК Здравоохранения. 1927. № 7., Бюллетень НК Просвещения. 1926. № 47.

341

ластных исполкомов, действовавшие на принципе «двойного» подчинения. Они были призваны регулировать торговлю на своей территории, осуществлять надзор за деятельностью частных, кооперативных и других торговых предприятий. В конце 20-х годов система местных отделов торговли перестраивается применительно к новому административно-территориальному делению: создаются областные (краевые), городские и окружные отделы торговли соответствующих исполкомов. В области внешней торговли с 1920 года учреждались областные отделения Наркомвнешторга, в ведении которых находилась многочисленная сеть таможен, надзоров, застав, таможенных пунктов и постов. С 1921 года в некоторых районах страны при губисполкомах создавались отделы внешней торговли. С образованием союзного государства Наркомвнешторг становится общесоюзным наркоматом, учреждает институт уполномоченных при правительствах республик. Одним из первых, кто предложил ограничить монополизм был Ф.Э.Дзержинский, который говорил о необходимости конкуренции и соревнования в промышленности 1. Более того, в 1924 г. им был разработан проект плана массового привлечения частного капитала в государственную промышленность через акционирование государственных предприятий при сохранении контрольного пакета акций за государством2. Однако на практике он реализован не был. В течение 1925-26 гг. по всей стране прошли местные совещания по советскому строительству, которые обратили главное внимание на массовые формы работы – гласную отчетность, привлечение актива 3. На практике же по сравнению с началом 20-х гг. положение изменилось мало. Более того, вторая половина 20-х гг. характеризуется не только сохранением формализма, но и его углублением. По сообщениям с мест секции советов работали слабо, комиссии созывались редко, функции сельсоветов по-прежнему ограничивались сбором 1

Дзержинский Ф.Э. Избранные произведения. М. 1988. С. 447-448. Истоки. Вопросы истории народного хозяйства и экономической мысли. М. 1989. Вып.1. С.165. 3 Власть Советов. 1925. № 14. С. 20, 21; № 27. С. 21,23.

2

342

налогов1. Неоднократно присылались сведения о прямых заявлениях, что «советская власть − плохая власть, что нет разницы между ней и царским режимом», «крестьяне недовольны высокими ценами и многочисленными ошибками, невнимательным и нечутким отношением» (Курская губерния)2. В 1928 г. журналы «Советское строительство», «Власть Советов» в обзорах работы местных советов также приводили немало фактов, свидетельствовавших о формализме, отсутствии деловой критики, о вынесении при отчетах положительных резолюций даже в тех случаях, когда совет или его подразделения работали плохо. О бездействии многих секций советов сообщалось в отчетах Ульяновского, Курского, Самарского, Воронежского и ряда других исполкомов. К числу самых существенных недостатков в отчетах относилась бессистемность агитационно-организационной работы секций, плохой обмен опытом работы3. В октябре 1927 г. на заседании комиссии ЦК по подготовке тезисов к XV съезду партии о работе в деревне под председательством В.М.Молотова отмечалось, что «сельсоветы в большинстве случаев не проявляют инициативы, не умеют руководить... хозяйственной активностью крестьянства», что «секции работают мало, организуются формально»4. Тогда же в ЦК поступали следующие сведения с мест: «Внимательное отношение к крестьянам, к нуждам деревни можно встретить в виде исключения. Во многих случаях крестьяне говорят: все равно выберут кого хотят коммунисты, как это было в прошлом году – приехали назначили, поэтому и не ходим» (Курская губерния); «Работа сельсоветов и виков при пьяных руководителях слаба и ограничена сбором Налогов» (там же), «Все наши работы проводятся только на бумаге, делается постановление, заносится в протокол, но в жизнь не проводится» (Владимирская губерния)5. В 1928 г. ЦИК был вынужден отметить, что большинство секций местных советов существует лишь на бумаге, секции и комиссии превращаются в чисто административ1

РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 67. д. 117. л. 146. 196. Там же. Оп. 67. д. 117, л. 8, 131. 3 Власть Советов. 1927. № 4. С.17. 4 РГАСПИ. Ф. 17. оп. 67. д. 313. л. 57, 99. 5 Там же. д. 117. л. 141-142, 136.

2

343

ный орган: «секции заснули», «секции сельсоветов безжизненны», «секции ставят лишь общие вопросы»1. Особенно плохо обстояло дело в деревне. Если в городе, особенно в крупных промышленных центрах, массовые формы работы существовали и помогали втягиванию трудящихся масс в решение стоявших перед страной проблем социалистического строительства, то на селе они не успели развернуться. Обследование НК РКИ РСФСР 1928 г. (охватившее сельские советы Архангельской, Калужской, Московской, Тульской губерний и Урала) показало слабую работу большинства секций сельских советов, многие из которых лишь числились на бумаге2. Таким же частым формализмом отличались и отчеты советов, которые повсеместно превращались в информационные сводки, в которых отсутствовал дифференцированный подход к разным слоям населения. Наиболее ярко это проявлялось в сельской местности, где во многих случаях «старательные крестьяне» – середняки приравнивались к кyлaкaм3. Достаточно многочисленными были и случаи прямой критики работы советских органов. Как и в начале 20-х гг., в ряде губерний продолжали высказываться предложения избирать советы без коммунистов, создать крестьянскую партию, крестьянские союзы (Саратовская, Тамбовская, Тверская губернии)4. По сообщениям ГПУ таких фактов было зарегистрировано за шесть месяцев 1926 г. – 626, за шесть месяцев 1927 г. – 6805. В 20-е гг., безусловно, был найден и испытан на практике ряд доступных форм связи советских органов с населением, активизировались, особенно в городе, массовые формы работы советов. Все это проявилось в росте активности трудящихся на выборах. В 1929 г. в выборах участвовали уже 70,8 процента избирателей города и 61,8 процента избирателей села, в советы было избрано более 1,5 млн. депутатов. Среди депутатов городских советов 52,9 процента были

1

Советское строительство. 1928. № 8. С. 44. Массовая работа Советов… С. 39-72. 3 РГАСПИ. Ф. 17. оп. 68. д. 237. л. 51, 127. 4 Там же. оп. 68. д. 217. л. 57., 127. 5 Там же. оп. 69. д. 313. л. 54.

2

344

рабочими (в 1927 г. они составляли 36,6 процента), в сельских советах 84,45 процента составляли крестьяне1. Однако стереотипы недемократического стиля деятельности аппарата, имевшие своими корнями многовековую бюрократическую традицию дореволюционной России, укрепившиеся и расширившиеся в годы гражданской войны и системы военного коммунизма и не изжитые в 20-е гг., деформировали вводимые демократические институты (выборность, гласность, массовые самодеятельные формы и др.). Чем больше управление во всех сферах (и, прежде всего, в экономике) приобретало административнокомандный характер, тем более формально действовали демократические институты. «Несмотря на огромную работу партии по подъему активности масс и оживлению советов, – отмечалось на XVI партийной конференции в апреле 1929 г., – развертывание советов... как действительно коллективных органов далеко еще не достаточно. Подмена этих органов соответствующей верхушкой (президиум совета, а в деревне очень часто только председатель или секретарь совета...) имеет еще широкое распространение, особенно в деревне»2. Таким образом, в течение 20-х годов шел активный поиск организационных форм построения системы управления страной, которая ко второй половине десятилетия включала в себя систему органов и учреждений, позволявшую решать задачи не только публичного характера, но и в определенной степени учитывать интересы иных, кроме государства, субъектов общественных отношений. Делалось это на основе сохранения основного принципа в построении органов власти – не разделения, а объединения законодательной и исполнительной ветвей власти. Выступая на ХП съезде РКП(б), Г.Е.Зиновьев заявил о перспективах НЭПа: «Разделение труда – да, разделение властей – нет»3. Ко второй половине 20-х годов система государственного управления отличалась определенной степенью устойчивости за счет законодательного, прежде всего, конституционного, закрепления 1

Выборы в Советы Союза ССР 1934-35 гг. С. 8-9. КПСС в резолюциях. Т. 4. С. 483. 3 ХII Съезд РКП(б). Стенографический отчет. М. 1968. С. 47. 2

345

основ ее построения, включала в себя высшие и центральные органы государственной власти и должностных лиц как на союзном, так и на республиканском уровнях, включала в себя административнотерриториальные единицы и их органы власти, а также государственные и негосударственные предприятия, участвующие в решении задач народнохозяйственного значения. В данную административную систему входили также общественные организации и частные лица, содействовавшие советской власти в ее деятельности. Устойчивость данной системы обеспечивалась, прежде всего, тем, что все государственные органы в этой системе находились во взаимосвязи на основе законодательных норм, определявших их правовой статус и закреплявших за ними решение общих задач. Эта система сочетала в себе элементы централизации и децентрализации. Централизация в ее построении характеризовалась возможностью изменения их решений высшим в порядке иерархии органом; обязательностью решения высшего органа для нижестоящего; назначением должностных лиц; возможностью использовать различные средства воздействия на нижестоящий орган власти. Децентрализация их построения и деятельности проявлялась в том, что решения нижестоящих органов могли быть отменены вышестоящим органом в исключительном порядке, в соответствии с утвержденной процедурой, а также – не в назначении должностных лиц, а в их избрании на местах голосованием местного населения. С точки зрения внутренней структуры государственные органы, входившие в административную систему, подразделялись на коллегиальные, бюрократические и особые, нигде в других странах не встречавшиеся органы – съезды и советы. Коллегиальные органы характеризовались определяющей ролью коллективного органа – коллегии – в принятии решений по вопросам компетенции данного органа. Бюрократические органы отличались тем, что возглавлялись одним лицом, несшим всю ответственность за их работу. Это лицо опиралось в своей деятельности на систему отделов и отделений, решавших часть задач, возложенных на данный орган. К ним относились наркоматы. К складывающейся административной системе следует относить также органы управления национализированной промышленностью на местах и государственной торговлей. К ним относились также тресты и синдикаты, которые выполняли функцию 346

публичной службы в управлении производственным комплексом. Причем синдикаты были более приспособлены к решению задач централизованного, планового управления. Поэтому не случайно, что при переходе к отраслевой системе управления народно-хозяйственным комплексом именно синдикаты, а не тресты, стали организационной базой построения этой системы. К числу общественных организаций и частных лиц, участвовавших в публично-правовых управленческих отношениях и входивших в административную систему, относились профсоюзы, кооперативные организации, различные общества взаимопомощи, концессии, публичные библиотеки. Такое многообразие субъектов административной системы позволяло, в значительной степени, успешно реализовывать главный принцип построения государственного управления того времени – демократический централизм, т.е. решать задачи государственного значения с учетом той или иной местности или субъекта. Таким образом, ко второй половине 20-х годов административная система России представляла собой своеобразный гибрид – сочетание директивных начал в управлении народно-хозяйственным комплексом с определенной рыночной его самоорганизацией. Фактически дальнейшее ее развитие столкнулось с главной проблемой выбора: либо идти по пути дальнейшего развития и расширения ее рыночных начал, либо – по пути форсированной реализации утопической идеи построения социализма, как ее видела укрепившаяся у власти в результате внутрипартийной борьбы группа государственных деятелей во главе с И.В.Сталиным. Реализация первой составляющей данной альтернативы могла привести к обществу с рыночной экономикой и демократическими институтами власти. Развитие административной системы, в этом случае, потребовало бы корректировки экономического, политического и идеологического курса страны, ухода от прямой связи власти и собственности, что разрушало бы бюрократизацию государственного аппарата и, следовательно, его коррумпированность; возврат к общечеловеческим ценностям и сотрудничеству различных социальных сил общества взамен классовой борьбы в условиях враждебного окружения и др. Предстояло внести существенные изменения в сам механизм властвования – и в систему органов исполнительной власти, и в связи между ними по пути дальнейшего укрепления демократических законодательных и 347

организационных основ их деятельности, построенных на прочных началах административного права, последовательно развивающих основные демократические положения Конституции и претворяющих их в реальную жизнь. Должны были быть внесены соответствующие радикальные изменения в политическую систему общества, построенную на монополии партийно-государственной власти, и ее номенклатурность. В этом смысле новые начала НЭПа заключались в приближении всех частей политического механизма к интересам и потребностей масс, а вместо этого повсеместно набирал силу процесс свертывания демократии, все более тесного сращивания партийного и государственного аппарата. «Партия и государство слились – вот в чем беда», – предупреждал в 1928 г. Н.И.Бухарин. «Совдепия», по образному выражению того времени, все более превращалась в «исполкомию». Являясь свидетелем прямого административного нажима, становившегося все более заметным в конце 20-х гг., Н.И.Бухарин предупреждал, что «чрезвычайные меры и НЭП есть вещи друг другу противоречащие. Чрезвычайные меры есть отмена НЭПа. Чрезвычайные меры как система исключают нэп» Первое направление реформы административной системы и ее развития по рыночному пути в корне противоречило «социалистической перспективе» страны, как ее видел И.В.Сталин и его окружение – представители новой буржуазной элиты страны, которая главным считала «управление вещами», а не людьми, на основе господства государственной собственности, централизованного планового управления экономикой страны, манипулирования огромными массами людей, внедрения жесткого метода государственного управления с использованием принуждения в крайних формах внесудебных репрессий. Анализ историко-правового материала того периода дает основания для вывода, что оба эти выбора были возможны. Реализован же был второй, по мнению автора, прежде всего, из-за ограниченности и догматизма мышления руководства страны, равно как и многих теоретиков и практиков-юристов, для которых перспективы построения социализма заслонили собой реальные противоречия и их решение, исходя из практических задач удовлетворения интересов и потребностей и личности, и государства, и общества в целом. 348

Заключение В начале ХХ в. в Российской империи доминировала тенденция, проявившаяся еще в начале XIX в. − укрепление влияния государства на развитие промышленных предприятий. Нормативные акты государственного регулирования предпринимательства составили остов императивной системы норм в области промышленного законодательства России, определили важнейшие направления индустриализации страны в межреволюционный период ХХ в. В этот период русское общество под влиянием интенсивных процессов буржуазного развития изменилось самым существенным образом. В нем были представлены различные элементы развивающихся новых производственных отношений капиталистического типа. Это достаточно крупная государственная собственность в различных отраслях народного хозяйства и дифференцированная частная собственность в промышленности и сельском хозяйстве, при существенных ее ограничениях для широких слоев крестьянства, значительная дифференциация и рост трудовой интеллигенции. Это появление новых организационных форм ведения предпринимательства – появление монополий разных типов и рост профсоюзного движения. Это появление новых организационных форм объединения технической интеллигенции, рост кооперативного движения среди крестьянства. Наконец, это рост политического самосознания в самых разных слоях общества, выразившееся в появлении партий социалистической ориентации. Все это говорило и о формировании новых элементов российского общества, которым совершенно не соответствовал механизм государственного управления Российской империи. Он представлял собой бюрократизированную систему, обслуживающую интересы привилегированного сословия России, – дворянства, которое само уже было, в значительной степени, подвержено влиянию новых процессов, происходивших в обществе. Иными словами, управляющая система России совершенно не соответствовала системе управляемой, остро нуждавшейся в таком механизме государственного управления, который мог гибко реагировать на интересы различных слоев общества, участвующих в общественных отношениях. Гибкость этого меха349

низма, в значительной степени ,могла зависеть от умения сочетать ведомственные, отраслевые интересы и координировать их между собой, умения сочетать интересы и государства и частных лиц, интересы центра и интересы местные, региональные. Во многом это зависело бы от реформирования механизма государства на основе принципа разделения властей по горизонтали и по вертикали, закрепленного на конституционном уровне. Россия нуждалась в комплексном реформировании всего государства, приспособления его к новым задачам поступательного развития. К сожалению, ни глава государства, ни его ближайшее окружение в государственном аппарате, ни многие представители политической элиты или не понимали глубины стоящих задач, или видели пути их решения не в радикальном реформировании государства, а в подавлении недовольства широких слоев населения, в обеспечении спокойствия в стране любой ценой. Потеря времени в реформировании системы государственного управления обернулась отсутствием глубоко продуманной программы реформ, которое, в свою очередь, объясняет непоследовательность, половинчатость и противоречивый характер всех преобразований начала ХХ века. До конца XIX – начала ХХ вв. Россия оставалась абсолютной монархией, где любое волеизъявление монарха считалось законом. Принятые под влиянием развития революционных событий 1905 г. законодательные акты о деятельности высших органов государственной власти осени 1905 г. и зимы-весны 1906 г. стали высшим достижением в области конституционных ограничений царской власти. Выраженная в этих законодательных актах модель взаимоотношений представительных учреждений и монарха во многом соответствовала конституционным принципам ряда европейских государств и, прежде всего, Германии, чей опыт, видимо, был использован в первую очередь при подготовке законов. Действительно, две палаты парламента России наделялись равными правами в области законодательства; они могли теоретически противостоять монарху в области принятия бюджета и новых законов. Но изменять основополагающие законы, контролировать работу правительства и использовать армию они не могли – это было предоставлено исключительно компетенции монарха. Такое положение дел позволяет говорить только о начале введения элементов 350

конституционного правления, а не о законченных формах ни дуалистической, ни парламентской монархии речи не было. Тем более что в законодательстве было достаточно много изъятий в пользу монархического и правительственного компонентов российской политической системы. В общем и целом принятые законы дают основание утверждать, что началось определенное развитие политической системы России в сторону двухпалатного парламента конституционных монархий, но это развитие было крайне непоследовательно. Эти документы подчеркивали законодательный характер палат парламента, но в значительной части они повторяли содержание статей предыдущих документов, в которых им отводилась роль скорее совещательного характера. Анализ многих положений новой редакции Основных законов 23 апреля 1906 г. позволяет сделать вывод о проявлении новой тенденции – о смещении структуры отношений Думы и Государственного совета, с одной стороны, и монархом и правительством – с другой, – в пользу монарха и правительства. Более того, согласно буквальному смыслу основного законодательства Россия оставалась самодержавной монархией. Причем многие статьи Основных законов в Главе I Свода законов за 1906 г. не только не способствовали ее трансформации по пути правового государства, но и делали ее невозможной. Не менее одиозным в этом смысле было введение статьи 87 в Основные законы, которая продолжила начатое чрезвычайным законом 14 августа 1881 г. становление системы чрезвычайно-указного регулирования государственного управления. Все время расширяющееся применение указанной статьи фактически похоронило принцип разделения властей конституционных монархий в российской политической и правовой практике. Тенденция усиления монархической и правительственной власти в полном объеме проявилось летом 1907 г. в ее автономности и возможности встать и над парламентом, и над политическими партиями, и способности проводить независимую от них политику в условиях конфликта между Думой и царем. Безусловно, ст. 87 и право царя издавать законы в чрезвычайном порядке весьма способствовали этому.

351

Еще одним выражением неограниченности по существу власти монарха было отсутствие скрепы министра на подписанных им законодательных актах. Даже распоряжение о роспуске I Думы 8 июля 1906 г. было напечатано без подписи какого-либо министра1, что дало основание видному русскому юристу Н.И.Лазаревскому утверждать, что «гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, у нас нет почти никаких»2. Реформа органов исполнительной власти затронула только высшее звено власти в лице Совета министров, аппарат исполнительной власти на местах остался без изменений, так как программа реформирования вертикали власти предпринятая П.А.Столыпиным столкнулась с организованным сопротивлением дворянства и на уровне Государственной думы, и на местном уровне. Анализ представленных в Основных государственных законах 23 апреля 1906 года «Учреждения Совета министров» и «Учреждения министерств» позволяет сделать вывод о том, что Совет министров и министерства представляли собой учреждения бюрократического типа, преследующие свои ведомственные интересы, обеспечивающие, прежде всего, выполнение распоряжений императора, и, таким образом, создающие организованное противодействие парламенту. То есть они обслуживали политические интересы власти, а не осуществляли управление социальными процессами в масштабе государства. Реформированная исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в виде коллегиального решения вопросов в Совете министров и др. и старых бюрократических методов в построении и деятельности министерств. Кроме того, сами министерства являлись сложными структурными единицами, включавшими в свою компетенцию исполнение многочисленных, часто мало сочетающихся между собой функций. Рассмотрение Советом министров множества не только важных, но и второстепенных вопросов государственного 1

ПСЗ. Собр. 3-е. т. ХХVII. № 29240. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. 1908. С. 225. 2

352

управления вызывало его хроническую перегрузку и привело к созданию так называемого малого Совета министров, взявшего на себя рассмотрение этих вопросов. Как видим, и здесь реформа пошла по бюрократическому пути создания новых промежуточных органов, а не по пути структурнофункциональных изменений в механизме государства, что, в конечном итоге, и привело к неэффективной деятельности механизма исполнительной власти и усилению влияния на власть представителей ближайшего окружения императора. Именно гипертрофированные внутриведомственные интересы членов кабинета министров стимулировали возникновение межминистерских конфликтов, и затрудняли их разрешение, значительно снижая эффективность государственного управления. А это, в свою очередь, и объясняет тот факт, что в нашей стране Совет министров так и не стал объединенным правительством западного образца. Не сложилась в практике его деятельности и общая ответственность за проводимую политику, и коллективная отставка правительства вместе с его председателем. Влияло на такое положение дел и отношение царя к правительству, членов которого он рассматривал не как политиков, а как чиновников, обязанных исполнять его волю. Поэтому и министры решали свои ведомственные программные задачи, а не выполняли политическую программу правительства. Кроме того, на ведущее положение Совета министров в системе органов исполнительной власти конкурирующее воздействие оказывали департаменты и особые присутствия Государственного совета, Военного совета, Адмиралтейств-совета, Совета государственной обороны, Комитета финансов, которые предварительно рассматривали акты императора по отдельным отраслям государственного управления. Особенностью правового регулирования деятельности органов исполнительной власти было то, что, несмотря на формальноюридическое разведение понятий закона и указа в «Основных государственных законах» 23 апреля 1906 года, фактически через всеподданнейшие доклады министров императору сводилось на нет разделение властей на законодательную и исполнительную. Посредством этого права утверждалось, по крайней мере, равенство в регулировании государственного управления между законом и 353

распоряжением. К этому следует добавить и право Совета министров, министров и главноуправляющих, генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников издавать распоряжения, преследующие цели государственного управления. Все это, вместе взятое, и представляло тот огромный поток нормативно-правового регулирования государственного управления, в котором могли просто утонуть те прогрессивные начала и изменения в системе государственного управления, диктовавшиеся потребностями времени. Другой особенностью правового регулирования государственного управления стало начатое 14 августа 1881 года указом царя «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и все расширявшееся вплоть до начала ХХ века применение чрезвычайных мер правительством для обеспечения общественного порядка. Применение этих мер было настолько широким, что дало основание В.И.Ленину назвать этот закон фактической российской конституцией. Еще одной ведущей особенностью правового регулирования государственного управления было сохранение и развитие традиций патернализма в определении эффективного развития страны, что проявилось в засилье административно-правовых актов по управлению казенного сектора экономики и стремлении императивно влиять на развитие и негосударственных корпораций. Основные государственные законы 1906 г. значительно расширили возможности внеправового воздействия на государственное управление, предоставив правительству возможность их применения не в установленном порядке, а в порядке чрезвычайном. Причем применение 87 статьи в предвоенный период было настолько широким, что давало либеральным публицистам повод критиковать уже целую отрасль чрезвычайно-указного права. В целом, если подводить итог начальному периоду развития государственного механизма России по конституционному пути, то, очевидно, что он занимал особое место среди государств, развивавшихся по этому пути. При этом надо отметить, что российская империя существенно использовала тот опыт, который был накоплен Германией, развивавшейся по пути монархического конститу-

354

ционализма, отличавшегося особым положением монарха в системе органов государственной власти. Заимствуя западные формы государственно-правового закрепления монархической власти, Российское государство, тем не менее, не утратило своей авторитарной природы, не трансформировалось в конституционное государство. В политическом отношении здесь, очевидно, следует говорить о временном компромиссе буржуазного либерализма с самодержавием и применении тех традиционных методов и средств, которые были необходимы для сохранения стабильности всей системы. Закрепление мер конституционного ограничения монархии в России исследуемого периода стало формой отхода от абсолютизма. Таким образом, было только обозначено начало движения в сторону конституционной дуалистической монархии. Это дает основание говорить о псевдомонархическом конституционализме, так как практически вслед за принятием Основных законов 1906 года, а часто и на их основе, шло укрепление режима личной власти монарха, опиравшегося на институты чрезвычайного положения и силовые структуры власти. Первая мировая война стала серьезным испытанием для всего государственно-правового регулирования общественных отношений, но, в первую очередь, она стала испытанием оптимальности построения и деятельности всего механизма государства и, прежде всего, той его части, которая должна была обеспечивать оборонительную функцию государства. Это было возможно только за счет скоординированности действий различных ветвей власти, и, конечно, той ее ветви, которую мы называем исполнительной. В довоенный период разделения властей на конституционной основе не произошло. Не произошло этого и в построении вертикали власти в масштабе всей страны. Аппарат исполнительной власти был построен на бюрократических принципах централизации с подчинением ее лично монарху. Органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие в аппарате государства, представлено не было. Летом 1915 года состоялось крупнейшее поражение русской армии, в полном объеме обнажившее все несовершенство государственного механизма и его правового регулирования и поставившее в повестку дня реформу системы государственного управления, по355

зволившего обеспечить, в первую очередь, действующую армию всем необходимым, а также хоть в какой-то степени обеспечить функционирование внутреннего рынка страны. Следствием этого стало создание системы чрезвычайных органов, представленных четырьмя Особыми совещаниями: по обороне, по топливу, по перевозкам и по продовольствию. Это были в полной мере чрезвычайные органы, т.е. они не предусматривались Основными государственными законами и создавались в порядке ст. 87 (чрезвычайной) Основных законов, и, кроме того, наделялись правом реквизиции и секвестра имущества, принадлежавшего различным физическим и юридическим лицам. Причем чрезвычайные права этих государственных органов расширялись по мере изменения внутриполитической и экономической ситуации в стране. Так, к концу 1916 г. были разработаны основные положения о введении в стране продразверстки, и только боязнь ввести хлебную монополию в стране остановила власти от ее введения. Надо сказать, что в период Первой мировой войны в полном объеме получило применение чрезвычайно-указного законодательства, начатое еще законом 14 августа 1881 г., которое не останавливалось ни в годы революции 1905 г., ни в годы Первой мировой войны − прецедент, который в последующей истории России найдет широкое применение. Еще одним элементом, призванным усовершенствовать систему государственного управления, стало создание под эгидой Земсоюза и Земгора различных общественных организаций, способствующих функционированию оборонно-промышленного комплекса. Возникновение этих организаций было явлением совершенно иного качества, которое вместе с Военно-промышленными комитетами вполне могло способствовать улучшению положения в стране. Анализ деятельности всех органов исполнительной власти и старого, и нового образца говорит о схожести их построения и деятельности исключительно на бюрократически-чиновничьих принципах, что в конечном итоге не обеспечило ни успехов действующей армии, ни стабилизации обстановки внутри страны. Более того, участие в политических играх, в борьбе за власть привело, в конце концов, к утрате доверия к власти широких кругов

356

русского общества и свержению полностью дискредитировавшего себя самодержавия. Система органов государственного управления при Временном правительстве не успела сложиться из-за краткого периода его существования, а также из-за неясности тех хозяйственнополитических принципов, которые оно пыталось претворить в социально-экономическую жизнь. Три крупных направления деятельности Временного правительства отнимали все их силы. С одной стороны, необходимо было реформировать учреждения старого режима; с другой стороны, задача ведения войны требовала оптимизировать деятельность органов, работающих на оборону; и, наконец, третье направление, на которое было обречено Временное правительство, – нарастающая революционная стихия. На неуспех деятельности Временного правительства существенное влияние оказала занятая им позиция «непредрешенчества» в вопросе будущей формы российского государства. Какой-либо программы реформирования системы органов исполнительной власти у Временного правительства не было. Поэтому оно пошло по пути приспособления высших органов исполнительной власти царского периода к новым условиям, попыток обеспечить внутреннюю организацию их деятельности. Что касается системы органов местной власти, то им был нанесен непоправимый удар циркуляром 5 марта 1917 г., в соответствии с которым они упразднялись. Именно этот циркуляр обеспечил длительный хаос власти на местах и борьбу между собой вновь возникавших форм власти. Не отличались последовательностью и продуманностью шаги Временного правительства по созданию новых государственных органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие различных государственных органов в реализации государственных программ. Именно неспособность Временного правительства легальными средствами наладить продовольственное снабжение в стране привело к введению хлебной монополии, последовательное проведение которой стало невозможным из-за недостатка сил и средств. И еще одно важное наблюдение, имевшее серьезные последствия для будущего развития событий в России. После прихода к 357

власти Временное правительство превратилось в единственный высший орган государства, объединявший в себе и законодательную, и исполнительную власть. Даже Сенат и Синод находились у него в подчинении. Весьма опасным с точки зрения создания законодательных, правовых основ власти выглядит такое положение. Оно скорее должно было объективно способствовать авторитаризму, а не демократическим основам власти. Что и проявилось, на взгляд автора, к осени 1917 г., когда состоялся Корниловский мятеж, а затем и чрезмерное укрепление авторитета А.Ф.Керенского. Первыми шагами советского государства в реорганизации механизма власти после падения Временного правительства, в том числе и власти исполнительной, стала попытка приспособления старого госаппарата, чиновничества к решению новых задач. Это формирование советского государственного аппарата на основе использования некоторых частей прежнего имело более широкие масштабы, чем предполагалось. Механизм исполнительной власти, в частности, включал в свой состав практически все те министерства и ведомства, которые существовали до революции, за исключением Министерства двора и некоторых других. Новые органы исполнительной власти строились фактически на принципах, унаследованных от старого царского аппарата. Причем новый государственный механизм включил в свой состав и те чрезвычайные органы власти, которые еще оставались после Февральской революции, – имеются в виду те особые совещания, которые были образованы в 1915 г., и различные комитеты и совещания, возникшие после февраля 1917 г. Значительно в больших масштабах, чем это предполагалось раньше, был использован штат профессиональных чиновников-бюрократов в работе новых государственных органов. Охватившая с весны 1918 г. всю территорию страны гражданская война и иностранная военная интервенция чрезвычайно усилили централизм в построении органов исполнительной власти сверху донизу. Жесткая система главкизма, которая характеризует этот период государственного управления подавляла инициативу мест, жестко ограничивала самоуправление советских органов. Централизованную систему органов исполнительной власти, 358

построенную в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. дополняла система чрезвычайных органов власти от ВЧК по борьбе с контрреволюцией и саботажем до различных иных органов отраслевого или регионального масштаба, обладающих чрезвычайными полномочиями. Фактически это была система чрезвычайных органов исполнительной власти, главная цель которой состояла в том, чтобы, опираясь на жесткие методы принуждения, добиваться решения неотложных задач государства на важнейших направлениях внутренней и внешней политики. Таким образом, в годы гражданской войны была создана хорошо отлаженная бюрократически централизованная система аппаратных структур. Система, которую возглавлял аппарат правящей партии, т.к. в годы гражданской войны превращение органов власти и управления в однопартийные усилилось. Эту сложившуюся систему управления советским государством мы вполне могли бы охарактеризовать как административно-командную. Более того, с полным основанием можно говорить о том, что победа в гражданской войне была в решающей степени обеспечена именно этой системой государственного управления. Применение других, менее жестких начал в отправлении власти могло лишь повторить опыт царской России периода 1914-1917 гг. Отрицая в своей деятельности по руководству страной опыт и сущность буржуазного права, Советское государство, созданное на основе принципа объединения, а не разделения властей, издавало огромное количество нормативно-правовых актов, призванных вносить организующий момент в жизнь общества. Однако отказ от устоявшихся правовых порядков, процедур и средств правового регулирования привел к появлению такого количества нормативноправового материала, пользование которым было весьма проблематично. Все это отрицательно влияло на состояние правопорядка и законности в стране. Существенным недостатком, влиявшим на эффективность государственного управления, усиливавшим бюрократизацию государственного аппарата, был общий недостаточный уровень культуры и образованности населения, который помог бы вновь принимаемым в госаппарат людям эффективно усваивать ремесло профессионального управленца. 359

В программном документе – Конституции РСФСР 1918 г. − подчеркивается, что по сущности РСФСР – это государство диктатуры пролетариата. Едва ли с этим можно согласиться, т. к. численность собственно пролетариата в России была ничтожно мала. Сложившееся государство можно охарактеризовать как типичное переходное авторитарно-партийное государство с чрезвычайно сложной социально-политической структурой и в большой степени опирающееся в своей деятельности не на легитимные, а на чрезвычайные методы деятельности. Возможными вариантами развития такого государства могло быть либо следование в направлении обеспечения социального развития общества и формирования гражданского общества во всей его многосложности, либо это мог быть вариант ускоренной модернизации страны с жестким использованием властью методов принуждения, вплоть до прямого насилия. Исходные составляющие для этих вариантов в полном объеме присутствовали в Советском государстве образца конца 1920-начала 1921 гг. Дальнейшее ее развитие столкнулось с главной проблемой выбора: либо идти по пути дальнейшего развития и расширения ее рыночных начал, либо – по пути форсированной реализации утопической идеи построения социализма, как ее видела укрепившаяся у власти группа государственных деятелей во главе с И.В.Сталиным. Реализация первой составляющей данной альтернативы могла привести к обществу с рыночной экономикой и демократическими институтами власти. Развитие административной системы по этому пути повлекло за собой корректировку экономического, политического и идеологического курса страны, разрушение номенклатурно-бюрократического государственного аппарата, развитие сотрудничества различных социальных сил общества взамен классовой борьбы в условиях враждебного окружения и др. Необходимо было вносить существенные изменения в сам механизм властвования по пути дальнейшего укрепления демократических законодательных и организационных основ их деятельности, построенных на прочных началах административного права, последовательно развивающих основные демократические положения Конституции. Направление реформы административной системы и ее развития по рыночному пути в корне противоречило «социалистической пер360

спективе» страны, как ее видел И.В.Сталин и его окружение которые главным считали «управление вещами», а не людьми, на основе господства государственной собственности, централизованного планового управления экономикой страны, внедрения жесткого метода государственного управления с использованием принуждения в крайних формах внесудебных репрессий для быстрейшего достижения «социалистических рубежей».

361

Источники и литература I. Нормативно-правовые акты и документы 1. Конституция РСФСР. М. 1918. 2. Конституция РСФСР. М. 1925. 3. Конституция СССР. М. 1924. 4. УК РСФСР. 1922. М. 1923. Ст. 109-136. 5. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР и Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР//СУ РСФСР. 1923. № 46/47. Ст. 478. 6. ГК РСФСР 1923. М. 1923. Ст. 52. 7. КЗоТ РСФСР. М. 1923 г. 8. Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. т. 29. 9. Свод законов Российской империи 1906 г. т. 1. ч. I. Основные государственные законы. Ст. 86. 10. Свод законов Российской империи 1908 г. т. 1. ч. II. Учреждения министерств. Ст. 162. 11. Свод законов Российской империи СПб, 1903. Т. XI. Ч. 2. Ст. 62. 12. Свод законов Российской империи. Т 1. ч. 2. Изд. 1906. СПб. Б.г. Учреждение Совета министров. Ст. 1. 13. Свод Законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1. Свод Основных государственных законов. Изд. 1906 г. СПб, б.г. Ст. 123. 14. Свод Основных государственных законов Российской империи. СПб. 1892. ст.ст. 47-51. 15. Основные государственные законы Российской Империи. СПб. 1892 г. Ст. 47. 16. Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Ст. 120. 17. Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Общее учреждение министерств. Ст.Ст. 1,2. 18. СУ 1914. № 226. Ст. 2241 19. СУ 1914. № 247. Ст. 2343. 20. СУ 1914. № 347. Ст. 3309. 21. СУ 1915 №167. Ст. 1280. 22. СУ 1915. № 141. Ст. 1091. 23. СУ 1915. № 152. Ст. 1169. 24. СУ 1915. № 159. Ст. 1215. 25. СУ 1915. № 231. Ст. 1760. 26. СУ 1916. № 43. Ст. 241 27. СУ 1916. № 136.

362

28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67.

СУ 1916. № 212. СУ 1916. № 246. Ст. 2141. СУ 1916. № 283. Ст. 2220. СУ 1916. № 328. СУ 1916. № 338. Ст. 2696. СУ 1917. № 103. Ст. 574. СУ 1917. Ст. 317. СУ 1917. Ст. 368. СУ РСФСР 1918 г. № 44. Ст. 533. СУ РСФСР 1918 г. № 53. Ст. 597. СУ РСФСР 1918 г. № 75. Ст. 813. СУ РСФСР 1919 г. № 68. Ст. 595. СУ РСФСР 1921 г. № 61. Ст. 434 СУ РСФСР 1922 № 65. Ст. 844 СУ РСФСР 1922 г. № 11. Ст. 711. СУ РСФСР 1922 г. № 4-6. Ст. 54. СУ РСФСР 1922 г. № 72-73. Ст. 407. СУ РСФСР 1922. № 16. Ст. 160. СУ РСФСР 1924 г. № 71. Ст. 699 СУ РСФСР 1924 г. №17. Ст. 173 СУ РСФСР 1926 г. № 59. Ст. 304. СУ РСФСР 1926. № 35. Ст. 282. СУ РСФСР 1927 г. № 26. Ст. 172. СУ РСФСР 1927 г. № 62. Ст. 429. СУ РСФСР 1928. № 117. Ст. 722. СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 12. СУ РСФСР. 1917. № 12. СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 40. СУ РСФСР. 1918. № 20. Ст. 309. СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 902. СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 903 СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908. СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 929. СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 929. СУ РСФСР. 1919. № 2. Ст. 29. СУ РСФСР. 1919. № 20. Ст. 244. СУ РСФСР. 1919. № 64. Ст. 578. СУ РСФСР. 1919. № 64. Ст. 578. СУ РСФСР. 1920. № 1. Ст. 1. СУ РСФСР. 1920. № 16. Ст. 91.

363

68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83. 84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91. 92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99. 100. 101. 102. 103. 104. 105. 106. 107.

СУ РСФСР. 1920. № 79. Ст. 371. СУ РСФСР. 1920. № 84. Ст. 414. СУ РСФСР. 1920. №91. Ст. 484,485. СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 1. СУ РСФСР. 1921. № 15. Ст. 87. СУ РСФСР. 1921. № 2. Ст. 6. СУ РСФСР. 1921. № 26. Ст. 147. СУ РСФСР. 1921. № 40. Ст. 212. СУ РСФСР. 1921. № 52. Ст. 310. СУ РСФСР. 1922. № 24. Ст. 262. СУ РСФСР. 1921. № 53. Ст. 313, 323. СУ РСФСР. 1921. № 59. Ст. 403. СУ РСФСР. 1921. № 63. Ст. 462. СУ РСФСР. 1921. № 76. Ст. 628. СУ РСФСР. 1921. № 77. Ст. 647. СУ РСФСР. 1922, № 15. Cт. 153. СУ РСФСР. 1922, № 4. Ст. 40. СУ РСФСР. 1922. № 11. Ст. 106. СУ РСФСР. 1922. № 16. Ст. 166. СУ РСФСР. 1922. № 20-21. Ст. 230. СУ РСФСР. 1922. № 28. Ст. 320. СУ РСФСР. 1922. № 32. Ст. 384. СУ РСФСР. 1922. № 33. Ст. 386. СУ РСФСР. 1922. № 34. Ст. 400. СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424. СУ РСФСР. 1922. № 40. Ст. 461. СУ РСФСР. 1922. № 40. Ст. 561. СУ РСФСР. 1922. № 49. Ст. 622. СУ РСФСР. 1922. № 51. Ст.ст. 646, 686 СУ РСФСР. 1922. № 65. Ст. 844. СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901. СУ РСФСР. 1922. № 70. Ст. 203 СУ РСФСР. 1922. №36. Ст. 423. СУ РСФСР. 1923. № 1. Ст. 8. СУ РСФСР. 1923. № 106. Ст. 1031. СУ РСФСР. 1923. № 14. Ст. 177. СУ РСФСР. 1923. № 29. Ст. 336. СУ РСФСР. 1923. № 36. Ст. 373. СУ РСФСР. 1923. № 43. Ст. 464. СУ РСФСР. 1923. № 61. Ст. ст. 573, 575.

364

108. 109. 110. 111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. 122. 123. 124. 125. 126. 127. 128. 129. 130. 131. 132. 133. 134. 135. 136. 137. 138. 139. 140. 141. 142. 143. 144. 145. 146. 147.

СУ РСФСР. 1923. № 8. Ст. 108. СУ РСФСР. 1923. № 83. Ст. 808. СУ РСФСР. 1923. № 85. Ст. 809. СУ РСФСР. 1923. № 99. Ст. 983. СУ РСФСР. 1923. № 99. Ст. 984. СУ РСФСР. 1924 № 11. Ст. 71. СУ РСФСР. 1924. № 28. Ст. 266. СУ РСФСР. 1924. № 70. Ст. 690. СУ РСФСР. 1924. № 78. Ст. 784. СУ РСФСР. 1924. № 82. Ст. 827. СУ РСФСР. 1925. № 68. Ст. 532. СУ РСФСР. 1925. № 82. Ст. 661. СУ РСФСР. 1925. № 89. Ст. 651. СУ РСФСР. 1925. № 9. Ст. 64 СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662. СУ РСФСР. 1925. Ст. 170. СУ РСФСР. 1926. № 28. Ст. 226. СУ РСФСР 1926. № 39. Ст. 304. СУ РСФСР. 1926. № 59. Ст. 504. СУ РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600. СУ РСФСР. 1926. № 90. Ст. 653. СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст. 134. СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст. 134. СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст. 135. СУ РСФСР. 1927. № 33. Ст. 614. СУ РСФСР. 1927. № 38. Ст. 248. СУ РСФСР. 1927. № 38. Ст. 248. СУ РСФСР. 1927. № 47. Ст. 315. СУ РСФСР. 1927. № 49. Ст. 330. СУ РСФСР. 1927. № 7. Ст. 56. СУ РСФСР. 1927. № 72. Ст. 485. СУ РСФСР. 1927. № 75. Ст. 514. СУ РСФСР. 1927. № 93. Ст. 614. СУ РСФСР. 1928. № 11. Ст. 100 СУ РСФСР. 1928. № 22. Ст. 158 СУ РСФСР. 1928. № 36. Ст. 269. СУ РСФСР. 1928. № 5. Ст. 43. СУ РСФСР. 1928. №70. Ст. 503. СУ РСФСР. 1928. № 12. Ст. 812. СУ РСФСР. 1929. № 28. Ст. 293.

365

148. СУ РСФСР. 1929. № 37. Ст. 388. п. 9. 149. СУ РСФСР. 1929. № 46. Ст. 480. 150. СУ РСФСР. 1929. № 54. Ст. 532. 151. СУ РСФСР. 1929. № 60. Ст. ст. 589, 591. 152. СУ РСФСР. 1929. № 72. Ст. 705. 153. СУ Украины. 1927. № 63-65. Ст. 240. 154. СУ Украины. 1927. № 63-65. Ст. 240. 155. СЗ РСФСР. 1927. № 22. Ст. 247. 156. СЗ СССР 1924. № 22. Ст. 202. 157. СЗ СССР 1924. № 5. Ст. 60. 158. СЗ СССР 1925. № 38. Ст. 435 159. СЗ СССР 1926. № 20. Ст. 129. 160. СЗ СССР 1927. № 2. Ст. 14 161. СЗ СССР 1927. № 39. Ст.ст. 391-392. 162. СЗ СССР 1927. № 49. Ст. 500. 163. СЗ СССР 1927. № 49. Ст. 502. 164. СЗ СССР 1927. № 51. Ст. 509. 165. СЗ СССР 1928. № 16. Ст.ст. 128-130. 166. СЗ СССР. 1924. № 24. Ст. 206. 167. СЗ СССР. 1925. № 25. Ст. 167. 168. СЗ СССР. 1925. № 35. Ст. 247. 169. СЗ СССР. 1925. № 6. Ст. 55. 170. СЗ СССР. 1926. № 7. Ст. 48. 171. СЗ СССР. 1927. № 12. Ст. 123. 172. СЗ СССР. 1927. № 37. 173. СЗ СССР. 1928. № 5. Ст. 42. 174. СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642. 175. СЗ СССР. 1929. № 3. Ст. 28. 176. Собр. узаконений 1917 г. 177. Собрание законодательства Российской империи. Т. ХI. ч. II. СПб. 1887. 178. Собрание законодательства Российской империи. Т. VII.. Устав Горный. СПб. 1893. 179. Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. СПб. 1878. 180. Устав Пробирный. СПб. 1887. Ст. 518. 181. Устав Строительный. СПб. 1900. 182. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1915. № 77. Ст. 634. 183. Сборник постановлений изданных в порядке 87-й статьи Основ-

366

ных государственных законов, с указанием отношения этих постановлений к правилам действующего Свода законов 1906-1907 г.г. СПб. 1907. 184. Сборник действующих постановлений, изданных в порядке ст. 87 Основных государственных законов. Пг. 1917. 185. Распределение населения Империи по главным вероисповеданиям. СПб. 1901. 186. Сборник сведений о действующих в России акционерных обществах и товариществах на паях. СПб. 1914. 187. Сборник сведений о действующих в России торговых домах (товариществах полных и на вере). Пг. 1915. 188. Государственная дума. Второй созыв, СПб. 1907. т. II. 189. Государственная Дума. Второй созыв. Стенографические отчеты. Т. 1. СПб. 1907. 190. Государственная дума. Третий созыв. Сессия четвертая. Часть III. СПб 1911. 191. Доклады бюджетной комиссии. Приложение к стенографическим отчетам Государственной думы. Созыв III. сессия I. 192. Государственный Совет. Стенографические отчеты. 1907-8 годы. Сессия третья. СПб. 1908. 193. Журнал заседаний Временного правительства. Пг. 1917. 194. Особые совещания и комитеты военного времени. Изд. Госуд. канцелярии, Петроград 1917. 195. Стенографический отчет заседания Экономического совета 22 июля 1917 г. № 2. 196. Особые журналы Совета министров царской России. 1907-1917 гг. 1907 год. Ч. 2. т. IV. М. 1955 197. Статистика акционерного дела в России. СПб . 1913. 198. Статистика землевладения 1905 года. Свод данных по 50 губерниям Европейской России. СПб. 1907. 199. Статистический обзор деятельности местных административных органов Народною комиссариата внутренних дел РСФСР. Вып. 10. М. 1928. 200. Указатель действовавших в империи акционерных предприятий и торговых домов. СПб. 1905. Т 2. 201. Вестник Временного правительства 1917. 20 марта. 202. Вестник Временного правительства 1917. 21 июня. 203. Вестник Временного правительства 1917. 29 марта. 204. Вестник Временного правительства 1917. 8 марта. 205. Вестник Временного правительства. 1917. 22 июня. 206. Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня.

367

207. Вестник Временного правительства. 1917. 5 мая 208. Вестник финансов, 1915. № 2. 209. Декреты Советской власти. М. 1957. 210. Декреты Советской власти. Т. 5. М. 1971. 211. Декреты советской власти. Т. 6. М. 1973. 212. Декреты Советской власти. Т. 10. М. 1980. 213. Постановление ВСНХ № 37//Газета рабочего и крестьянского правительства. Декабрь 1917 г. 214. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М. 1967. Т. 2. 215. Сборник действующих на территории РСФСР административных законов. М. 1927. 216. Сборник нормативных актов по советскому исправительнотрудовому праву. М. 1959. 217. Восьмой съезд РКП(б). Протоколы. М. 1933. 218. Десятый съезд РКП(б). Март 1921. 219. XII Съезд РКП(б). Стенографический отчет. М. 1968. 220. XIII конференция РКП(б). Бюллетень. М. 1924. 221. XIII съезд РКП(б). Стен, отчет. М. 1963. 222. Четырнадцатая конференция Российской коммунистической партии (большевиков). (Стенографический отчет). М-Л. 1925. 223. XIV съезд ВКП(б). Стенографический отчет. М.; Л. 1926. 224. Пятнадцатый съезд ВКП(б). Стенографический отчет. Т. 1. М. 1961. 225. КПСС в резолюциях и решениях съездов. М. 1983. Т.2. 226. КПСС в резолюциях…, изд. 9. Т. 3. 227. КПСС в резолюциях..., изд. 9. Т. 4. 228. Съезды советов в документах. 1917-1936. М. 1959. Т. 1. 229. Съезды советов РСФСР и автономных республик. М. 1959. Т. 1. 230. II Всероссийский съезд административных работников. Стенографический отчет. М. 1928. 231. Контрольные цифры народного хозяйства СССР на 1928-29 гг. М. 1929. 232. Материалы совещания местных органов ВСНХ РСФСР (28 ноября-2 декабря 1924 г.). М. 1925. 233. Народное хозяйство в 1916 г. Пг. 1932. вып. VII. 234. Народное хозяйство. 1920. №17. 235. Народное хозяйство. 1921. № 8-9. 236. Отчет 2-го губернского совещания заведующих и инструкторов отделов управления Иркутской губернии. Иркутск. 1922.

368

237. Отчет прокуратуры РСФСР Президиуму ВЦИК за 1925 г. М. 1926. 238. Положение об управлении заводами Морского ведомства Балтийским судостроительным и механическим и Обуховским сталелитейным. СПб. 1889. 239. Приказы начальника ЦАУ – начальника милиции Республики за 1924 г. М. 1924. 240. Сводный отчет о деятельности губернских, областных и краевых судов..., за 1925 г. 241. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917-1932). Сб. док. М. 1957. 242. Состав главков, центров и производственных отделов ВСНХ//Народное хозяйство. 1920, № 7-8. 243. Бюллетень НК Здравоохранения. 1927. № 7. 244. Бюллетень НК Просвещения. 1926. № 47. 245. Бюллетень НКВД РСФСР. 1924. № 38. 246. Былое. 1994. №; 3. 247. Вестник промышленности и транспорта. 1922. № 1. 248. Вестник советской юстиции. 1924. № 8. 249. Вестник социалистической академии//1923. № 2. 250. Вестник статистики//Кн. XIV. М. 1923. № 4-6. 251. Вестник ЦИК, СНК И СТО Союза ССР. 1923. № 2. Ст. 46. 252. Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1923. Т. 10. Ст. 310. 253. Известия ВЦИК. 8.07.1928 г. № 157. 254. Известия ВЦИК и СНК РСФСР. 1923. № 79-80. 255. Известия ВЦИК. 1928. № 137. 256. Известия Народного комиссариата труда СССР. 1926. № 44-46. 257. Известия народного комиссариата труда СССР. 1929. № 14; №24. 258. Известия народного комиссариата труда СССР. 1929. № 37. 259. Известия народного комиссариата труда СССР. 1929. № 51/52. 260. Известия рабоче-крестьянской инспекции. 1923 г. № 9 261. Известия ЦИК и СНК СССР. 1923. № 166. 262. Известия ЦИК. 1927. № 295. 263. Известия ЦК КПСС. 1989. № 10. 264. Известия ЦК КПСС. 1989. № 4. 265. Известия. 1927. 26 июня. 266. Известия. 1921. 2 июля. 267. Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923. № 1; № 2. II. Архивные документы и материалы

369

268. 269. 270. 271. 272. 273. 274. 275. 276. 277. 278. 279. 280. 281. 282. 283. 284. 285. 286. 287. 288. 289. 290. 291. 292. 293. 294. 295. 296. 297. 298. 299. 300. 301. 302. 303. 304. 305. 306.

ГАРФ. Ф. 17. Оп. 1, Д. 1, л. 5. ГАРФ. Ф. 1772. Оп. 1. д. 1 л. 48, 76, 78, 80. ГАРФ. Ф. 1778. Оп. 1, д. 24, л. 26. ГАРФ. Ф. 1779, Оп. 1. д. 187. л. 1-3. ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 1, д. 135, л. 1-3. ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 1, д. 135, л. 2 об. ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 1, д. 1535, л. 40. ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 1. д. 1535.. л. 31. ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 2, д. 235, л. 42. ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 2, д. 3, л. 23. ГАРФ. Ф. 1779. п. 2. д. 156. л. 1. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1, д. 2, д. 3, д. 4, д. 5. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. д. 1672. л. 7. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. д. 2. л. 2. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 2. д. 191 л. 6. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 2. д. 2. л. 1. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. д. 34. л. 2. ГАРФ. Ф. 374. оп. 2. д. 54. л. 20,22. ГАРФ. ф. 393. оп. 11. д. 17, л. 121-130. ГАРФ. ф. 393. оп. 11. д. 28. л. 91. ГАРФ. Ф. 393. оп. 4. д. 5, л. 27. ГАРФ. Ф. 543. оп. 1. д. 513. л. 21 об.-39 об. ГАРФ. Ф. 5446. оп. 7. д. 814. л. 125. ГАРФ. Ф. 5446. оп. 9. д. 335, л. 8. ГАРФ. Ф. 5446. оп. 9. д. 335. л. 94. ГАРФ. Ф. 5451. Оп. 4. д. 38. л. 245-246. ГАРФ. Ф. 7743. Оп. 1, д. 3, л. 2. РГАСПИ. Ф. 17. оп. 3. д. 314. л. 17. РГАСПИ. Ф. 17. оп. 64. д. 186. л. 14. РГАСПИ. Ф. 17. оп. 64. д. 186. л. 12-13. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 67. д. 117. л. 146. 196. РГАСПИ. Ф. 17. оп. 67. д. 313. л. 57, 99. РГАСПИ. Ф. 17. оп. 68. д. 237. л. 51, 127. РГАЭ. Ф. 3429. оп. 1. д. 3143. л. 53. РГАЭ. Ф. 3915. оп. 1. д. 243. л. 94. РГИА, ф. 394. д. 1. л. 2. РГИА. ф. 1276, он. 2, д. 167, л. 7. РГИА. ф. 1276, оп. 1, д. 92, л. 11. РГИА. ф. 1276, оп. 2, д. 167, л. 2.

370

307. 308. 309. 310. 311.

РГИА. Ф. 1276. 6. оп. 2, д. 395, л. 94. РГИА. Ф. 1276. оп. 11. д. 870. лл. 54-57. РГИА. ф. 1276. оп. 2, д. 569, л. 341. РГИА. ф. 1544. оп. 1. д. 5. л. 20-21 об. РГИА. Ф. 1278. оп. 2. д. 29. л. 13-16.

III. Монографии, учебники и учебные пособия 312. Аврех А.Я. Столыпин и третья Дума. М. 1968. 313. Административное право. М. МГУ. 1928. 314. Алексеев Н.С., Лукашевич В.З. Ленинские идеи в советском уголовном судопроизводстве. Л. 1970. 315. Ананьич Б.В. Ганелин Р.Ш., Дубенцов Б.Б. и др. Кризис самодержавия в России. 316. Анфимов А.М. Крупное помещичье хозяйство Европейской России (конец XIX- начало XX века). М. 1969. 317. Анфимов Л М. Крестьянское хозяйство Европейской России 1881 - 1904 М. 1980. 318. Архипов К.А. Закон в советском государстве. М. 1926. 319. Богданов М. Разгром западно-сибирского кулацко-эсеровского мятежа. 1921. Тюмень. 1961. 320. Бок М.П. О моем отце П.А.Столыпине. Л. 1990. 321. Болдырев М.Ф. Оживление Советов. М-Л. 1926. 322. Брауде И. Акционерные общества и товарищества в торговле и промышленности. М. 1923. 323. Брендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Ярославль.1898. 324. Букшпан Я.М. Органы военно-хозяйственного регулирования в России. В сб.: Военно-хозяйственная политика. М.-Л. 1929. 325. Бухарин Н.И. В защиту пролетарской диктатуры. М-Л. 1928. 326. Бухарин Н.И. Избранные произведения. М. 1988. 327. Бухарин Н.И. К критике экономической платформы оппозиции. Избранные произведения. М. 1990. 328. Бухарин Н.И. Проблемы теории и практики социализма. М. 1989. 329. Бущик Г.П. Российская революция 1905-1907 гг. – первая буржуазная революция эпохи империализма. Минск. 1990. 330. В.И.Ленин о демократии и законности. М. 1970. 331. Валентинов Н.(Н.Вольский) Новая экономическая политика и кризис партии после смерти Ленина. Воспоминания. М. 1991. 332. Вейль И.М., Крылова Н.С., Урьяс Ю.П. Центральный аппарат го-

371

сударственного управления капиталистических стран. М. 1984. 333. Викторов Б.А. Без грифа «секретно». М.1990. 334. Владимирский М. Организация советской власти на местах. М. 1921. 335. Владимирский М. Улучшение работы советов в деревне. М. 1924. 336. Выборы в Советы РСФСР в 1927. Вып. 1. 337. Выборы в Советы Союза ССР 1934-35 гг. 338. Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917-1967 гг.). Справочник. М. 1971. 339. Галаган А.А. История предпринимательства Российского. От купца до банкира. М. 1997. 340. Гарт С.С. Почему зашаталась Россия. Бывшая русская правда и будущее. СПб. 1910. 341. Гессен В.М. Русское государственное право. СПб. 1909. 342. Гинзбург А. К вопросу о производительности труда и заработной плате в промышленности. М. 1924. 343. Голдин В.И. Россия в гражданской войне. Очерки новейшей историографии (вторая половина 1980-х – 90-е годы). Архангельск. 344. Голиков В.А. Важнейший этап развития сельскохозяйственной кооперации в СССР (1921-1929 гг.) М. 1963. 345. Горбунов А. О методологических приемах советского административного права//Право и жизнь. 1925. кн. 9-10. 346. Горелов И.Е. Осипов А.Г. На крутом переломе. М. 1988. 347. Горецкий Я.И. Новые акционерные общества за период 1901-1911 гг., СПб. 1913. 348. Гражданское общество: истоки и современность. СПб. 2002. 349. Гриневецкий В. И. Послевоенные перспективы русской промышленности. М. 1919. 350. Данилова Е.Н. Частно-хозяйственные объединения (товарищества). Основы советского права. М. 1927. 351. Демьянов А. Моя служба при Временном правительстве. Исторический Архив Русской Революции. Т. 4. 352. Дерюжинский В.Ф. О гражданском долге и демократии. Ростовна-Дону. 1919. 353. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг. 1917. 354. Дзержинский Ф.Э. Избранные произведения. М. 1988. 355. Дихтяр Г.Л. Внутренняя торговля в дореволюционной России. М. 1960. 356. Документы по истории монополистического капитализма в России. М. 1959. тт. 1-4.

372

357. Дрезен Э.К. Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений. М. 1927. 358. Дякин В.С. Буржуазия, дворянство и царизм в 1905-1914 гг. 359. Дякин В.С. Русская буржуазия и царизм в годы Первой мировой войны (1914-1917). Л. 1966. 360. Дякин В.С. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг. Л. 1978. 361. Дякин В.С. Столыпин и дворянство. (Провал местной реформы). В кн.: Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Л. 1972. 362. Евтихеев А.Ф. Основы советского административного права. Харьков. 1926. 363. Егиазарова И. А. Аграрный кризис конца XIX века в России. М. 1959. 364. Елистратов А.И. Административное право. М. 1927. 365. Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. 366. Елистратов А.И. Административное право. РСФСР. Л. 1925. 367. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М. 1917. 368. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1997. 369. Зайончковский П.А. Самодержавие на рубеже XIX-ХХ столетий. М. 1973. 370. Законодательство о трестах и синдикатах. М.-Л. 1926. 371. Зиновьев Е.Г. Пролетариат и крестьянство. Что означает лозунг «лицом к деревне». М. 1925. 372. Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань. 1904. 373. Из истории прокуратуры Российской Федерации. М, 1967. 374. Ирошников М.П. Председатель СНК Вл.Ульянов (Ленин). Л. 1974. 375. Исаев И.А. История государства и права России. М. 376. Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М. 2004. 377. Истоки. Вопросы истории народного хозяйства и экономической мысли. М. 1989. Вып.1. 378. Исторический обзор деятельности Комитета министров, т. IV. СПб. 1902. 379. История профсоюзов СССР. Ч. 1. М. 1977. 380. История рабочего класса России. М. 1972.

373

381. История социалистической экономики СССР. тт. 1-З. М. 1977. 382. История СССР. ХIХ в. − начало ХХ в.: учеб. Для вузов/под ред. И.А. Федосова. М. 1987. 383. Итоги деятельности советской власти в цифрах. 1917-1927 гг. М. 1928. 384. Каганович Л.М. Местное советское самоуправление. М. 1923. 385. Калинин М.И. О социалистической законности. М. 1959. 386. Каманина Т.В. Корпоративное право. М. 1999. 387. Каменев Л.Б. Куда и как ведет Советская власть крестьянство. Л. 1925. 388. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск. 1927. 389. Карр Э. История советской России. Кн. 1. М. 1990. 390. Каценеленбаум З. Война и русский рубль. - В кн.: Труды Комиссии по изучению современной дороговизны. М. 1915. вып. III. 391. Керенский А. О князе//Князь Г.Е.Львов. Воспоминания. М. 1998. 392. Клаус Р. Война и народное хозяйство Росси и (1914-1917). M.-Л. 1926. 393. Кобалевский В. Советское административное право. Харьков. 1928. 394. Кобалевский В. Очерки советского административного права. Харьков. 1924. 395. Ковальченко И.Д. Милов Л.В. Всероссийский аграрный рынок XVII-начала XX века. М. 1974. 396. Коковцев В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1903-1919 гг. Т. 1. Париж. 1933. 397. Колесников А. Районирование и улучшение работы государственного аппарата. М-Л. 1927. 398. Колесников А.Н. Административное деление территории РСФСР. М. 1922 . 399. Колесников А.Н. Советское строительство. М. 1926. 400. Кондратьев Н.Д. Избранные соч. М. 1993. 401. Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. М. 1991. 402. Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России 1861-1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация. М. 1979. 403. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М. 1995. 404. Королева Н.Г. Первая русская революция и царизм. М. 1982. 405. Королева Н.Г. Совет министров России в 1907-1914 гг.

374

406. Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. М. 1912. 407. Крестьянская Россия. Трудовая крестьянская партия. Прага. 1928. 408. Кризис самодержавия в России 1895-1917. Л. 1984. 409. Крицман Л. Героический период Великой Русской революции. Опыт анализа так называемого «военного коммунизма». Изд. 2-е. М.; П. 1926. 410. Крупская Н.К. Воспоминания о Ленине. М. 1957. 411. Крыленко Н.В. Что такое революционная законность. М. 1927. 412. Кукушкин Ю.С. Сельские Советы и классовая борьба в деревне в 1925-1932 гг. М. 1968. 413. Куликов С.В. «Министерская чехарда» в России периода Первой мировой войны. 414. Куприн Н.Э. Из истории науки советского государственного права. М. 1971. 415. Лаверычев В.Я. Крупная буржуазия в пореформенной России: 1861-1900. М. 1974. 416. Лазаревский Н.И. Лекции по государственному праву. СПб. 1908. т. 1. 417. Лацис М.Я. Два года борьбы на внутреннем фронте. М. 1920. 418. Лейкина-Свирская В.Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX в. М. 1971. 419. Лейкина-Свирская В.Р. Русская интеллигенция в 1900-1917 гг. М. 1981. 420. Ленин В.И. Полн. собр. соч. 421. Лозинский 3. Экономическая политика Временного правительства. Л. 1929. 422. Локшин А. Организация управления промышленностью в СССР. М. 1933. 423. Магазинер Я.М. Общее учение о государстве. Пг. 1922. 424. Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России, СПб. 1911. 425. Малицкий А. Советская конституция, М. 1924. 426. Малицкий А.В. Советское государственное право. М. 1926. 427. Малицкий А.В. Советское государственное право. М. 1926. 428. Маркс К. Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. 429. Мау В. Реформы и догмы 1914-1929 г.г.М. 1993. 430. МВД России. Энциклопедия. М. 2002. 431. Менделеев Д.И. Заветные мысли. Полное издание (впервые после 1905 г.) М. 1995. 432. Мигулин П.П. Наша новейшая железнодорожная политика и же-

375

лезнодорожные займы. (1893-1902 гг.). 433. Милюков П.Н. Воспоминания. М. 1980. тт. 1-2. 434. Милюков П.Н. Год борьбы, Пг. 1918. 435. Милюков П.Н. История второй русской революции. Т. 1, вып. 1. Пг. 1918. 436. Минарик Л.П. Экономическая характеристика крупнейших земельных собственников России конца XIX-начала XX в. М. 1971. 437. Министерство финансов. 1904-1913. 438. Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII–ХХ вв.) Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. тт. 1-2. СПб. 1999. 439. Михайлов Г. Местное советское управление. М. 1926. 440. Морской сборник. СПб. 1908. № 1. 441. Мулукаев Р.С., Миронов А.И. Деятельность органов внутренних дел по предупреждению и раскрытию преступлений (октябрь 1917-1978 гг.) М. Академия МВД. 1979. 442. Муратов И., Колесников А. Аппарат низовых советских органов по материалам обследования НК РКИ. М-Л. 1926. 443. Муругов И.В. Проблемы районирования. М. 1927. 444. На новых путях. Итоги Новой экономической политики 19211922 гг. Вып. Ш. Промышленность. М. 1923. 445. Николаевский Б.И. Тайная страница истории. М. 1995. 446. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб. 1911. 447. НЭП и хозрасчет. М. 1991. 448. Общий свод по империи результатов разработки данных первой всеобщей переписи населения, произведенной 1 января 1897 года. СПб 1905. тт. 1-2. 449. Оль П.В. Статистика акционерных обществ и паевых товариществ, обязанных публичной отчетностью за 1911-1912 гг. Пг. 1915. 450. Очаковский А.П. Аграрный вопрос и кооперация. М. 1917. 451. Падение царского режима. Т. VI. М.-Л. 1926. 452. Петровский Г.И. Рождение власти Советов. В кн. Утро нового мира. М. 1962. 453. Поливанов А.Л. Из дневников и воспоминаний по должности военного министра и его помощника. 1907-1916 гг. Т. I. Пг.; М. 1924. 454. Политбюро ЦК РКП(б)-ВКП(б). Повестка дня заседаний 19191952 гг. Каталог. Т. 1. М. 2000. 455. Полиция и милиция России: страницы истории. М. 1995. 456. Полозов Е. Волостной бюджет и советское строительство в деревне. Л. 1925.

376

457. Полторак С.Н. Россия за сорок лет. СПб. 1998. 458. Полянский Н.Н. Очерки общей теории уголовного процесса. М. 1927. 459. Преображенский Е.А. Экономические кризисы при нэпе. М. 1924 460. Промышленность и народное хозяйство. М. 1927. 461. Рашин А.Г. Формирование рабочего класса. М. 1958. 462. Революционная законность, прокуратура и адвокатура. М. 1922. Кн.II. 463. Рейснер А. Государство буржуазии и РСФСР. М. 1923. 464. Рейхель М.О. СССР. Очерки конституционных взаимоотношений советских республик. Х. 1925. 465. Розит Д.П. Проверка низового аппарата в торговле. М. 1926. 466. Роль В.И.Ленина в становлении и развитии советского законодательства. М. 1970. 467. Россия в мировой войне 1914-1918 года (в цифрах). М. 1925. 468. Рудаков М.П. Учетно-плановая система управления. М. 1924. 469. Рыков А.И. Статьи и речи. тт. 1-2. М.; Л. 1928. 470. Сборник Русского Исторического общества. т. 90. 471. Сельсоветы и волисполкомы. М.-Л. 1925. 472. Сенин А.С. Министерство путей сообщения в 1917 году. Пг. 1918. 473. Сидоров А.Л. Экономическое положение России в годы Первой мировой войны. М. 1973. 474. Соловьева А.М. Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX века. М. 1975. 475. Сталин И.В. Собр. соч. тт. 1-11. 476. Старцев В.И. Русская буржуазия и самодержавие в 1905-1917 гг. Л. 1977. 477. Старцев В.М. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л. 1980. 478. Степун Ф. Бывшее и несбывшееся. Лондон. 1990. тт. 1-2. 479. Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига. 1964. 480. Стучка П.И. Учение о государстве пролетариев и крестьянства и его конституция. М-Л. 1926. 481. Суханов Н.Н. Записки революционера. М. 1922. тт. 1-3. 482. Тарнопольский А.А. Тыловое ополчение и военный налог. М. 1927. 483. Трапезников С.П. Ленинизм и аграрно-крестьянский вопрос. М. 1974, т. I,

377

484. Троцкий Л.Д. К истории русской революции. М. 1990. 485. Троцкий Л.Д. Сочинения. Т. 15. М-Л. 1927. 486. Трояновский А. Синдикаты и государственная торговля. М. 1923. 487. Труды VIII съезда уполномоченных дворянских обществ. СПб. 1912. 488. Турубинер А.М. Государственный строй РСФСР. М. 1923. 489. Фабрично-заводская промышленность в период 1913-1918 гг. М. 1926. 490. Флоринский М.Ф. К истории образования и деятельности Малого Совета министров. 491. Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы Первой мировой войны: Совет министров в 1914-1917 гг. Л. 1988. 492. Франк С.Л. Вехи. Из глубины. 493. Хромов П.А. Экономическое развитие России. М. 1967. 494. Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. М. 1984. 495. Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержения царизма в России. М. 1976. 496. Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX века. Л. 1978. 497. Чугунов С.И. Что показали последние перевыборы Советов. М-Л. 1926. 498. Чхиквадзе В. М. Вопросы социалистического права и законности в трудах В.И. Ленина. М.1960. 499. Шапко В.М. В.И. Ленин – создатель социалистической законности. М. 1965. 500. Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России (конец ХIХ в. – 1914 г.). М. 1992. 501. Шепелев Л.Е. Акционерные компании в России. Л. 1984. 502. Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л. 1981, 503. Шепетев В.И. История государственного управления в России. СПб. 2004. 504. Шигалин Г.И. Военная экономика в первую мировую войну. М. 1956. 505. Шидловский С.И. Воспоминания. Ч. 1. Берлин, 1923. 506. Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М. 1918. 507. Щербань Н.В. Идеи Н.Д.Кондратьева о монополизме в экономике. НЭП: завершающая стадия. М. 1988. 508. Экономика ГУЛАГА и ее роль в развитии страны. 30-е годы. Сб.

378

документов. М. 1998. 509. Экономическое положение России накануне Великой Октябрьской социалистической революции. чч. I-II. М-Л. 1957. 510. Энциклопедия государства и права. Т.I. M-Л. 1925-1927. 511. Янгул И.И. Из воспоминаний и переписки фабричного инспектора первого призыва. Пг. 1907. IV. Статьи в периодических изданиях 512. Алексеев Г.В. Законодательный почин по русскому государственному праву//Журнал министерства юстиции. 1913. № 2. 513. Базаров В.А. «Ножницы» и плановое хозяйство//Экономическое обозрение. 1923. № 11. 514. Базаров В.А. К вопросу о хозяйственном плане//Экономическое обозрение. 1924. № 6. 515. Беляев В.Н. Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти// Советское право. 1927, № 1. 516. Бовыкин В.И. К вопросу о роли иностранных капиталов в России//Вестник Московского государственного университета. Серия IX. История. 1964. № 1, 517. Бородина Э. Роль НКВД и его органов в деле просмотра обязательных постановлений//Административный вестник. 1927. № 12. 518. Брук С.И. Кабузан В.М. Динамика и этнический состав населения России в эпоху империализма. (конец XIX в. -1917 г.)//История СССР. 1980, № 3. 519. Бухарин Н.И. Анархизм и научный коммунизм//Коммунист 1918 № 2 С 12 . 520. Власов В. Реквизиция и конфискация//Административный вестник. 1927. № 5. 521. Власов В.А. Ведомственные обязательные постановления //Административный вестник. 1927. № 1 и 2. 522. Власов В.А. Обязательные постановления местных органов советской власти//Советское право. 1927. № 4. 523. Всеподданнейший доклад С.Ю.Витте «О положении нашей промышленности». Февраль 1900 г.//Историк-марксист. 1935. т. 2/3. 524. Дурденевский В.П. О «соответствии» административнотерриториальных единиц //Советское право. 1926. № 6. 525. Дябло В. Буржуазная законность, советская законность и революционная целесообразность//Советское право. 1926. № 6. 526. Елистратов А.И. Старая и новая волость//Власть советов. 1924, №

379

6. 527. Ерошкин Н.П. Власть, свергнутая Октябрем (Временное правительство как преемник самодержавия)// Исторический опыт Великого Октября. М. 1986. 528. Ефремов В. Мировая война и ее последствия. В кн.: Россия в мировой войне 1914-1918 года. 529. Измозик В.С., Тихонов Н.С. Временное правительство: социально-политическая характеристика//Из глубины времен. Вып. 8. СПб. 1997. 530. Керве X. Социалистическое хозяйство или бюрократическое хозяйство чиновников//Труд и хозяйство. 1921. № 7-8. 531. Колесников А.Н. Обзор декрета 27-VII-1922 г. и обязательных постановлений за 1922 г.//Власть советов. 1923. № 8-9. 532. Кобалевский В.Л., Турубинер А.М. Об обязательных постановлениях и Уголовном кодексе//Вестник советской юстиции. 1923. № 1. 533. Кондратьев Н.Д. План и предвидение //Пути сельского хозяйства. 1927. № 2. 534. Курицын В.М. НЭП и революционная законность//Вопросы истории. 1969. № 9. 535. Лаверычев В. Я. Продовольственная политика царизма и буржуазии в годы Первой мировой войны (1914-1917 гг.)//Вестн. Моск. ун-та. 1956. № 1. 536. Лазарев Б.М. «Разделение властей» и опыт советского государства//Коммунист, 1988, № 16. 537. Лапина С., Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России ( начало ХХ века)//Вопросы экономики. 1994. № 8. 538. Лапина С.Н. Лелюхина Н.Д. Советская экономика на завершающем этапе НЭПа: тенденции и перспективы развития//НЭП: завершающая стадия: состояние экономики и политики. М. 1998. 539. Лопухин В.Б. Люди и политика (конец-начало ХХ в.). Воспоминания//Вопросы истории. 1996. № 11. 540. Мощелков Е.Н. Россия между двумя революциями. 1917 г.: анализ переходного политического процесса//Кентавр. 1995. №6. 541. Набоков В. Временное правительство//Вестник Временного правительства. 1917. 5 марта. 542. Народный комиссариат внутренних дел 1917-1922 гг.//Власть Советов. 1922. № 11. 543. Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции//Советское право. 1925. № 4. 544. Одарченко А.Н. Проблема систематики административного права//Право и жизнь 1926. кн. 4-5.

380

545. Самошенко И.С. В.И.Ленин о социалистической законности//Ученые записки ВНИИ советского законодательства. Вып. 21. М. 1970. 546. Смирнов А.О. О Николае втором как правителе//Слово. 1997. № 3-4. 547. Струве П.Б. Интеллигенция и революция//Вехи. М. 1990. 548. Тарновский Е. Война и движение преступности в 1911-1916 гг.//Сб. статей по пролетарской революции и праву. М. 1918. 549. Тоцкий Н. Право и революция//Право и жизнь. 1922. Кн. 1. 550. Турубинер А. Дисциплинарная ответственность//Советское право. 1927. № 5. 551. Турубинер А. Советский закон//Революционная законность. М. 1926. № 19-22. 552. Турубинер А.М. Основные элементы советского административного права//Административный вестник. 1923. № 8. 553. Тыркова-Вильямс А.В. Из воспоминаний о 1917 г//Грани. 1983. № 130. 554. Флоринский М.Ф. К истории образования и деятельности Малого Совета министров 1906-1914 гг.//Вестник Ленинградского государственного университета. № 2. Вып. I. 1977. 555. Фоков А.П. Становление и развитие собственности в России (Историко-правовые исследования проблемы на рубеже тысячелетий)//Юрист. 2003. № 6. 556. Хроника событий (июль-февраль 1917 г.)//Из глубины времен. Вып. 3. СПб. 1994. 557. Шелохаев В.В. Многопартийность висевшая в воздухе//Полис. 1993. № 6. 558. Шепелев Л.Е Частнокапиталистические торгово-промышленные предприятия России в конце XIХ − начале XX в. и их архивные фонды//Информационный бюллетень ГАУ МВД СССР. 1958. № 10. 559. Шрейтер В. Государственные предприятия и частно-правовой оборот.//Советское право 1922. № 3. 560. Шретер В. Основы промышленного права СССР//Вестник промышленности. 1923. № 78. 561. Юровский Л.Н. К проблеме плана и равновесия в советской хозяйственной системе//Вестник финансов. 1926. № 12. 562. Яхонтов В. О революционной законности//Советское право». 1926. № 1. 563. Яхонтов Л.Н. Тяжелые дни//Архив русской революции. Т. XVIII. Берлин, 1926.

381

V. Диссертации 564. Георгиев А.В. Источниковедческие проблемы изучения внешней политики России накануне Первой мировой войны. Дисс. канд. ист. наук. М. 1980. 565. Флоринский М.Ф. Совет министров России в 1907-1914 гг. Дисс. канд. ист. наук. Л. 1978.

382

СОДЕРЖАНИЕ Предисловие ....................................................................................................................3 Глава 1. Особенности становления системы органов исполнительной власти россии и ее регулирования (1905-1914 гг.)...................................................................5 §1. Предпосылки реформы исполнительной власти ..............................................5 §2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг. ...................................................................................................... 24 §3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти..................................................................................... 68 Глава 2. Органы исполнительной власти россии в период первой мировой войны и февральской буржуазно-демократической революции ............................................. 95 §1. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в России в годы Первой мировой войны. ........................................................ 95 §2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции................................ 131 Глава 3. Особенности построения и регулирования органов исполнительной власти в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции ............. 161 §1. Слом буржуазного государственного аппарата и начало строительства аппарата власти советского государства ....................................................... 161 §2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции. ................................... 174 Глава 4. Органы исполнительной власти советского государства в годы НЭПа .. 199 §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа ..................... 199 §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа. ...................................................................................................... 273 §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления ....................................................................................................... 312 Заключение.................................................................................................................. 350 Источники и литература ............................................................................................ 362

383

Евгений Михайлович Гиляров Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг. Монография

Редактор Н.В. Егорова Подписано в печать 26.05.2010. Формат 60х84 1/16 Уч. изд. л. 24,25. Печ. л. 24,25. Тираж 100 экз. Изд. № 002-2 Заказ № 211. Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ» Типография НИЯУ МИФИ 115409, Москва, Каширское ш., 31